III - L'Ufficio del Garante - par. 24-25 - Relazione 2004 - 9 febbraio 2005

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III - L´Ufficio del Garante - par. 24-25 - Relazione 2004 - 9 febbraio 2005

24. La gestione amministrativa dell´Ufficio

24.1. Il bilancio e gli impegni di spesa

Il bilancio di previsione del 2004, riferito all´ottavo anno di attività del Garante, è stato elaborato secondo le direttive del regolamento del Garante n. 3/2000.

Le risorse finanziarie sono state indirizzate prevalentemente verso i settori individuati nel documento programmatico di accompagnamento al bilancio di previsione che ha fissato gli obiettivi dell´Ufficio per l´esercizio 2004.

Nell´anno di riferimento sono stati raggiunti numerosi obiettivi: il più significativo, dal punto di vista contabile, è stato quello concernente la notificazione per via telematica (on-line). Con l´entrata in vigore del Codice, avvalendosi dei poteri accordati dall´art. 156, comma 3, lett. e), l´Autorità ha aggiornato per il 2004 i diritti di segreteria per le notificazioni fissati ad euro 150,00. Il conseguente incremento delle entrate legate a questa voce ha rappresentato circa il 14 per cento del totale delle entrate dell´anno 2004.

Le risorse a disposizione del Garante per il 2004, previste nell´esercizio in euro 12.356.000,00, al 31 dicembre 2004 sono state riscosse per euro 12.186.638,40 di cui euro 9.618.000,00 provenienti dal contributo dello Stato. Le restanti risorse finanziarie sulle quali ha potuto contare l´Autorità per entrate proprie si riferiscono invece ai circoscritti diritti di segreteria per le notificazioni, per i ricorsi e le autorizzazioni, ai rimborsi spese provenienti dal Consiglio d´Europa e dalle istituzioni comunitarie per la partecipazione di rappresentanti del Garante a riunioni a Bruxelles e nelle altre sedi comunitarie, agli interessi maturati sui fondi relativi agli avanzi pregressi, alle entrate derivanti dalla sublocazione dei locali del IV piano della scala A dell´edificio di piazza di Monte Citorio 115, ad entrate accertate per sanzioni pecuniarie, ai rimborsi spese per la concessione in uso della sala delle conferenze.

Il contributo dello Stato per il 2004 è stato ridotto rispetto all´anno precedente di euro 634.000,00; si tratta di una sensibile riduzione di risorse ormai costante, con continui decrementi a partire dal 2001.

L´anno appena concluso finanziariamente è stato comunque solo in parte condizionato dalla forte riduzione del contributo dello Stato, poichè le minori entrate sono state compensate da alcuni maggiori introiti provenienti dai diritti dovuti per le notificazioni: si tratta, tuttavia, di entrate (sostanzialmente una tantum) che non si ripeteranno in analoga misura nei successivi esercizi finanziari.

Mentre la forte riduzione del contributo dello Stato all´Autorità ha condizionato solo in parte l´anno finanziario relativo al 2004, i primi inconvenienti legati alla progressiva riduzione delle risorse prevista dalla tabella C della legge finanziaria (euro 9.177.000,00 per il 2005; euro 8.906.000,00 per il 2006) inizieranno a farsi avvertire a partire dal 2005. Ciò, per due motivi:

le spese rispetto al 2004 aumenteranno sia perchè nell´anno trascorso si sono compressi tutti gli oneri, sia perchè con la deliberazione n. 10 del 10 dicembre 2004 si è proceduto a ratificare gli accordi negoziali per i dovuti incrementi retributivi al personale che erano fermi al 1° gennaio 2002;
le entrate del Garante diminuiranno drasticamente: quelle provenienti dallo Stato si ridurranno di euro 634.000,00; quelle proprie si prevede che subiscano una riduzione di circa euro 1.000.000,00.

D´altro canto, le entrate per notificazioni si stabilizzeranno approssimativamente su euro 10.000,00-12.000,00 mensili, cosicchè si dovrà far ricorso massicciamente all´avanzo di amministrazione pregresso per coprire anche le spese correnti. Sarebbe stata intenzione del Garante, invece, ricorrere all´utilizzo dell´avanzo soltanto per le spese d´investimento, soprattutto per quelle tecnologiche e informatiche.

La tabella allegata riassume sinteticamente per gli anni di attività del Garante, dal 1997 al 2004, le risorse finanziarie che lo Stato ha previsto e trasferito all´Autorità per la sua attività, nonché le somme riscosse e le somme pagate ogni anno. Da essa si rileva che il Garante ha condotto un´accorta amministrazione delle sue risorse e che soltanto l´esercizio 2003 si è necessariamente chiuso con un piccolo disavanzo coperto dall´avanzo di amministrazione.

(*) dati previsionali del 2005 per le somme da riscuotere e le somme da pagare

Obiettivo dell´esercizio 2004 è stato il massimo contenimento delle spese dirette di gestione e delle spese per gli investimenti. Ciò ha comportato, come si rileva dai dati riportati in tabella, che anche nell´anno chiuso al 31 dicembre 2004 nel quale, come detto, vi è stata la forte riduzione delle risorse finanziarie trasferite dallo Stato-l´esercizio si chiuderà con un leggero prevalere delle entrate sulle uscite.

24.2. L´attività contrattuale

Tra le novità normative si segnala sul piano comunitario la direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, che unifica e razionalizza la disciplina in materia e dovrà essere attuata entro il 31 gennaio 2006.

Nell´ordinamento interno appare di particolare rilievo la legge 30 luglio 2004, n. 191, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, il cui art. 1, in particolare quanto riguarda le convenzioni stipulate dalla Consip per l´acquisizione di beni e servizi per le pubbliche amministrazioni-consente di utilizzare i relativi parametri di prezzo-qualità come limiti massimi, prevedendo la responsabilità amministrativa per la stipulazione di un contratto in violazione della disposizione.

I contratti stipulati non rendono compiutamente conto dell´attività svolta, da un lato, nel determinare in maniera apprezzabile le prestazioni necessarie, per eventualmente verificare previamente la disponibilità di risorse proprie, ovvero per individuare le procedure più adeguate di acquisizione, ed accorpare per quanto possibile richieste diverse in modo da ottenere condizioni complessivamente più vantaggiose, nonchè, dall´altro lato, nei rapporti con i fornitori, anche nella fase esecutiva dei contratti. Si è in particolare registrata l´esigenza di verificare attentamente la regolarità delle fatture trasmesse che, in più di un caso, non tengono conto delle riduzioni del prezzo convenute ai sensi dell´art. 54 del regolamento per l´amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato (r.d. n. 827/1924).

L´attività si è svolta principalmente sulla base di trattative private con ricerche di mercato, in considerazione della norma regolamentare che prevede tale modalità (art. 25 del regolamento di contabilità del 2000), del limitato importo delle acquisizioni, relative ad una struttura ormai per vari aspetti consolidata ed a prestazioni al momento non oggetto di convenzioni Consip, mentre sulla base di convenzione con la Consip è stato stipulato il contratto per l´allestimento della sala conferenze dell´Autorità.

Nel rispetto dell´art. 26 del citato regolamento di contabilità del 2000 si è proceduto con comparazione di offerte per gli acquisti oltre i cinque milioni di vecchie lire: data la relativa macchinosità per acquisizioni di importo contenuto, sono allo studio ipotesi di modifica del regolamento che consentano un ulteriore snellimento delle procedure riservate agli acquisti di modesto valore.

Tra i contratti conclusi si segnala quello sulla connettività IP, affidato al precedente fornitore congiuntamente al servizio di housing per i relativi apparati, dopo averne sia pur sinteticamente verificato la convenienza rispetto ad ipotesi alternative.

Tra le forniture in itinere va segnalata quella per la telefonia mobile, per la quale, essendo in fase di studio la relativa convenzione Consip, si è prevista in termini relativamente ampi la possibilità di recedere (anche da parte dell´impresa), nonchè l´obbligo per l´impresa selezionata, nel caso in cui risulti aggiudicataria anche la convenzione Consip, di informarne il Garante per consentirgli l´adesione alla convenzione medesima con adeguato preavviso.

Degna di menzione, per quanto riguarda la difficoltà di accrescere il grado di concorrenza tra i fornitori senza incidere sul livello di affidabilità, la vicenda della predisposizione dei supporti tecnologici nell´ambito dei concorsi pubblici per la selezione di personale; in questo caso, tramite una ricerca di mercato sull´allestimento tecnologico si è riusciti ad ottenere un apprezzabile risparmio rispetto all´esborso che si sarebbe sostenuto rivolgendosi anche per questo alla struttura ospitante il concorso.

24.3. Le novità legislative e regolamentari e l´organizzazione dell´Ufficio

Il 2004 ha segnato un´altra importante tappa nel processo di consolidamento e potenziamento dell´Ufficio del Garante.

In attuazione dell´art. 182 del Codice sono state completate le procedure propedeutiche all´inquadramento nel ruolo organico del personale in posizione di fuori ruolo o equiparato presso l´Ufficio del Garante in servizio alla data di pubblicazione del Codice nella Gazzetta Ufficiale, sulla base dei presupposti individuati dall´Autorità.

Nel dicembre 2004, a conclusione di una lunga trattativa, sono stati sottoscritti quattro accordi negoziali con organizzazioni sindacali del personale.

Gli accordi sono finalizzati ad attuare alcuni istituti retributivi già previsti e rimasti in parte inattuati, ad un riequilibrio del trattamento economico di segmenti di personale di cui si compone l´Ufficio, nonchè all´adeguamento di taluni profili della disciplina dei contratti a tempo determinato e dell´orario di lavoro alle novità legislative di recente intervenute.

Ciò ha comportato circoscritte modifiche al regolamento del Garante n.2/2000, concernente il trattamento giuridico ed economico del personale, pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale 23 dicembre 2004, n. 300.

In particolare, con tali modifiche sono state ridefinite nuove modalità applicative dell´istituto della progressione economica (già previsto dalle disposizioni regolamentari) e sono stati introdotti criteri per valutare e valorizzare l´esperienza e la professionalità del personale di nuova immissione.

Con deliberazione del Garante sono stati rimodellati alcuni profili della disciplina dei contratti a tempo determinato adeguandoli alla normativa comunitaria e interna, riducendo ad un anno la durata dei contratti di specializzazione (destinati a giovani laureati) e allungando quella dei contratti a tempo determinato sino a tre anni (rinnovabili per non più di due volte), ferma restando la previsione che a tale tipologia contrattuale è possibile ricorrere solo in presenza di particolari esigenze organizzative e funzionali.

24.4. Il personale e i collaboratori esterni

Il processo di consolidamento dell´Autorità è proseguito nel periodo considerato con l´immissione in servizio, il 21 gennaio 2005, dei vincitori di due concorsi pubblici banditi nel febbraio del 2004 (G.U. 9 febbraio 2004, n. 3, quarta serie speciale); tali concorsi prevedevano una riserva del trenta per cento dei posti per il personale non di ruolo, in conformità all´art. 182 del Codice.

Le commissioni esaminatrici, composte da tre docenti universitari e dal segretario generale e presiedute da due magistrati amministrativi nominati, su richiesta del Garante, dal Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, hanno concluso i lavori nel mese di ottobre. Dei tredici posti complessivamente banditi (di cui nove per la qualifica di funzionario e quattro per quella impiegato operativo), ne sono stati coperti solo dieci (n. 7 posti di funzionario e n. 3 di impiegato operativo); la riserva di posti, altresì, è rimasta inutilizzata in quanto i candidati riservatari risultati idonei si sono classificati in posizione utile nella graduatoria di merito di ciascun concorso.

Con il completamento di tali procedure l´organico dell´Autorità risulta attualmente coperto all´ottantacinque per cento. E ciò malgrado le crescenti difficoltà finanziarie, segnalate in altra parte della presente Relazione, le quali hanno imposto valutazioni e scelte di ordine organizzativo e di politica del personale volte prevalentemente al rafforzamento delle qualificazioni medio-alte da destinare all´area giuridica, in considerazione dei nuovi compiti che il Codice assegna al Garante.

La definizione delle procedure per l´inquadramento nel ruolo organico del personale in posizione di fuori ruolo o equiparato, ai sensi dell´art. 182, comma 1, lett. a), del Codice, e la contestuale immissione in servizio dei vincitori dei predetti concorsi pubblici, contribuiscono a rendere più stabile l´organico dell´Ufficio, sinora caratterizzato da una relativa precarietà dovuta alla notevole incidenza sul totale di personale in prestito da altre amministrazioni o a contratto.

L´inversione di tale tendenza è sottolineata da una contrazione, sia pur limitata, del contingente di contratti a tempo determinato, che per espressa previsione normativa non può essere superiore a venti unità.

La selezione per il reclutamento di (sino a) 3 giovani laureati con contratto di specializzazione a tempo determinato, bandita nel febbraio del 2004 ed in via di imminente ultimazione, è destinata ad incrementare tale contingente.

Nel periodo considerato si sono svolti alcuni stage (vedi Relazione 2003), taluni dei quali in collaborazione con università (nell´ambito di master) e con la Scuola superiore della pubblica amministrazione nell´ambito di corsi di formazione dirigenziale. Attualmente è in corso un solo stage.

Allo stato l´Ufficio può contare su 94 unità (di ruolo, in posizione di fuori ruolo o a contratto), di cui 87 effettivamente in servizio (cfr. prospetto in par. 25.1).

L´Autorità al momento non si avvale della collaborazione di consulenti. Nel periodo considerato si è reso necessario ricorrere solo a esigui incarichi professionali occasionali per acquisire competenze qualificate in materia informatica per le problematiche concernenti il sistema informativo interno e il sito web del Garante, per la sistemazione della biblioteca e dell´ampio materiale documentale acquisito e prodotto dall´Autorità nel corso della sua attività, nonchè per la verifica, la manutenzione e il necessario aggiornamento del registro informatico dei trattamenti.

Avvalendosi delle convenzioni Consip, sono state conferite in outsourcing e insourcing alcune attività di natura esecutiva che non richiedono un apporto lavorativo di elevato contenuto professionale (ad esempio, con riguardo al call center).

Il Garante si avvale, altresì, di un servizio di controllo interno presieduto da un dirigente della Ragioneria generale dello Stato e composto, altresì, da un magistrato della Corte dei Conti e da un dirigente generale in quiescenza della medesima Ragioneria generale.

24.5. Lo sviluppo del sistema informativo e l´attività in ambito tecnologico

L´attività del Dipartimento risorse tecnologiche nel 2004 è stata volta principalmente a consolidare il sistema informativo, arricchendolo di nuove funzionalità e perfezionando quelle esistenti, e ad incrementare l´efficienza della sua gestione, per pervenire ad un´efficacia ancora maggiore delle risorse tecnologiche offerte come strumento di produttività individuale e collettiva o come soluzioni sistemiche nell´ambito dell´Ufficio del Garante.

Perdurando una situazione di carenza di risorse umane specialistiche, massima priorità hanno assunto le attività di manutenzione e di assistenza agli utenti interni, con relativa riduzione dell´attività di sviluppo e progettazione di nuovi interventi. è utile porre in evidenza che, a prescindere dalle sue formali attribuzioni, il Dipartimento ha svolto un´intensa attività di consulenza e supporto nei confronti dei dipartimenti giuridici e dell´Unità ricorsi, contribuendo ad esempio a definire le procedure di trattamento tecnico dei ricorsi in materia di spam e di abusi relativi alla rete Internet; ha collaborato con il collegio e con il segretario generale nella trattazione di casi che hanno richiesto una competenza tecnica informatica.

Nel gennaio 2004 è stato attivato un nuovo sistema di gestione del protocollo basato su una moderna tecnologia web oriented, che ha reso interscambiabili le postazioni di lavoro ed ha consentito l´accesso diversificato al registro e ai documenti in esso memorizzati tramite la rete interna. Con il nuovo sistema ciascun assegnatario di documenti protocollati riceve una notifica di assegnazione a mezzo e-mail e può accedere, tramite interfaccia web, ai documenti per i quali ha ricevuto apposita autorizzazione. Il sistema si presta all´implementazione di un vero e proprio sistema di workflow documentale, e in tal senso se ne prevede l´espansione già nel corso del 2005, unitamente alla realizzazione di meccanismi di accesso selettivo tramite cui implementare procedure per l´accesso ai documenti amministrativi improntate alla massima trasparenza ma con garanzie di sicurezza.

Contestualmente al sistema di protocollo è stato attivato un nuovo sistema di posta elettronica, totalmente basato su software open source, progettato, organizzato e gestito dal personale tecnico dell´Ufficio. Questo sistema ha consentito di interrompere il ricorso a fornitori esterni di servizi e-mail e, nello stesso tempo, di raggiungere un elevato livello di prestazioni grazie alla rete locale ad alta velocità su cui si basano tutti i servizi informatici interni e alla disponibilità di adeguate risorse di memoria secondaria. Tra i servizi offerti nell´ambito del sistema vi è l´accesso tramite interfaccia webmail dalle reti esterne, con il ricorso a protocolli sicuri (Ssl), la certificazione digitale dell´identità dei server utilizzati, l´accettazione da parte degli stessi server di flussi di trasporto crittografati, l´autenticazione del mittente per l´accettazione della posta da instradare e non destinata alla consegna locale, che consente anche al personale in missione e collegato a reti esterne di usufruire dei servizi Smtp dell´Ufficio.

La disponibilità del nuovo protocollo informatico, che consente anche la protocollazione automatica di documenti e posta elettronica, con la verifica delle firme digitali, ha reso possibile l´avvio della procedura web per la notificazione telematica, che ha permesso a più di diecimila titolari di trattamento di dati personali di adempiere agli obblighi di legge tramite la rete Internet, realizzando così il primo esperimento di interazione in rete di una pubblica amministrazione con i cittadini, con una procedura avente un rilevante significato giuridico, andando quindi oltre il livello meramente informativo che ha finora caratterizzato la presenza in rete delle pubbliche amministrazioni. Si è trattato inoltre del primo utilizzo su larga scala in ambito pubblico della firma digitale, da cui sono state ricavate interessanti indicazioni in favore di una maggiore apertura delle procedure amministrative nei confronti dell´interazione in rete.

La procedura web è stata realizzata interamente all´interno dell´Ufficio, integrandosi con il protocollo informatico e la posta elettronica e con un sistema di database sviluppato con la collaborazione di una ditta specializzata.

Il sistema amministrativo contabile è stato perfezionato e arricchito di nuove funzionalità ed ha permesso, per la prima volta, di gestire un intero esercizio in modo totalmente automatizzato. L´esperienza di questo primo anno ha consentito di ricavare indicazioni e parametri su cui basare l´affinamento del sistema per andare incontro ancora di più alle esigenze dell´Ufficio.

La disponibilità di dati di bilancio e amministrativi da una parte, insieme ai dati relativi alle pratiche inserite nel protocollo informatico, a quelli relativi al lavoro nei vari servizi e dipartimenti desunti dal sistema automatizzato di rilevamento delle presenze, ha consentito di avviare alcune procedure di analisi statistica dei carichi di lavoro, nell´ottica della graduale implementazione di un sistema informativo direzionale per il controllo di gestione.

Sono state sviluppate e programmate estese funzionalità di reporting, corrispondendo adeguatamente alle esigenze informative dei vertici amministrativi e istituzionali dell´Autorità. Terminata una dettagliata fase di analisi, le funzioni di reporting confluiranno nel futuro sistema informativo direzionale.

Per consentire una migliore efficienza nell´attività di assistenza è stato realizzato il portale web dei servizi informatici dell´Ufficio, tramite cui l´utenza interna può contattare il personale tecnico per ogni esigenza e, in particolare, per le richieste di assistenza. Queste ultime vengono gestite tramite un sistema di helpdesk integrato, sviluppato con software opensource, che consente di tracciare le richieste, gestire il processo di assegnazione e di monitoraggio della prestazione richiesta, elaborare statistiche.

Accanto alle attività prettamente strumentali alle necessità funzionali dell´Ufficio, è stato dato un contributo cospicuo allo svolgimento di altre attività di rilevante interesse istituzionale: in particolare, con riguardo allo svolgimento delle attività ispettive e dell´attività formativa e divulgativa (con un contributo in materia di sicurezza informatica nel corso dei segnalati "Incontri con il Garante"); inoltre, organizzando presso la sede dell´Autorità una giornata di studio sugli standard di sicurezza informatica, in collaborazione con esperti dell´Università di Pisa e, in collaborazione con "Società Internet" (sezione italiana di Internet Society), un seminario sullo spam che ha visto la presenza dei maggiori specialisti italiani del settore (i cui lavori sono stati successivamente pubblicati da Società Internet nella collana "Quaderni").

Avvalendosi del contributo specifico del Dipartimento risorse tecnologiche, l´Ufficio ha preso parte a convegni e seminari sulla sicurezza informatica organizzati dall´Università di Udine (nel marzo 2004), dalla società Inet di Milano (Internet Security Day, nell´aprile 2004), dall´Università di Genova (nel maggio 2004) e dall´Ordine dei dottori commercialisti di Palermo (nel giugno 2004).

Per quanto riguarda la collaborazione istituzionale, l´Ufficio ha preso parte ai lavori del Comitato per la biometria nella p.a. istituito presso il Cnipa (Centro nazionale per l´informatica nella pubblica amministrazione), che ha prodotto le linee-guida per l´utilizzo delle tecnologie biometriche in un quadro di piena compatibilità con il dettato normativo. In ambito internazionale, ha partecipato ai lavori della Internet Task Force che svolge attività di supporto nei confronti del Working Party Art. 29 in sede europea, contribuendo all´elaborazione dei dossier sugli importanti casi affrontati in quella sede, tra cui si segnalano i sistemi di autenticazione in rete (Passport, Liberty Alliance), i nuovi servizi di posta elettronica (tra questi, il discusso servizio Gmail di Google) e le tecnologie Rfid.

In particolare nel corso del 2004, l´Autorità ha proseguito il monitoraggio del rispetto da parte di Microsoft degli impegni assunti sulla base delle Raccomandazioni del Gruppo art. 29, attraverso la road map concordata con la Commissione europea nel 2003. Va segnalato, inoltre, che a fine 2004 Microsoft ha annunciato la cessazione del progetto "Passport" come sistema di autenticazione unica su Internet, limitandone l´uso futuro ai soli servizi offerti da Microsoft.

Il Garante ha, inoltre, preso parte al coordinamento tra i servizi di supporto e consulenza informatica delle autorità di garanzia europee sulla privacy, avviato per impulso dell´autorità francese Cnil con il convegno di Parigi del giugno 2004.

25. Dati statistici

25.1. Grafici e tabelle

1. Principali tipologie di richieste pervenute nel 2004

2. Principali tipologie di risposte rese nel 2004

3. Principali tipologie di richieste pervenute negli anni 1997 - 2004

4. Principali tipologie di richieste rese negli anni 1997 - 2004

5. Tipologie delle decisioni adottate su ricorso nel 2004

6. Ricorsi decisi negli anni 1997 - 2004
(*) A partire dal 16 febbraio 1999

Avvertenza: le tabelle illustrano l´attività del Garante per la tipologia di intervento e, limitatamente al 2004, per settore di riferimento. I dati sono riferiti al 2004. Viene altresì rappresentato il dato aggregato delle risposte fornite dall´Autorità nel 2004, il relazione a richieste pervenute al Garante negli anni precedenti

7. Richieste di autorizzazione

8. Segnalazioni/Reclami

9. Pareri ex art. 154, comma 4, del Codice

10. Atti di sindacato ispettivo e di controllo

11. Note varie

(*) Avvertenza: oltre alle risposte singole, ai numerosi quesiti aventi caratteristiche analoghe, l´Auutorità fornisce riscontro con atti di carattere generale

12. Richieste di informazione da parte del Garante