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Parere su uno schema di decreto legislativo volto ad attuare la Direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo (c.d. “quarta direttiva”) - 9 marzo 2017 [6285103]

[doc. web n. 6285103]

Parere su uno schema di decreto legislativo volto ad attuare la Direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell´uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo (c.d. "quarta direttiva") - 9 marzo 2017

Registro dei provvedimenti
n. 126 del 9 marzo 2017

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vice presidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Vista la richiesta di parere del Ministero dell´Economia e Finanze;

Visto l´art. 154, comma 4, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 recante Codice in materia di protezione dei dati personali (di seguito  Codice);

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore il dott. Antonello Soro;

PREMESSO

Il Ministero dell´Economia e delle Finanze ha trasmesso all´Autorità per l´esame uno schema di decreto legislativo volto ad attuare la Direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento e del Consiglio del 20 maggio 2015 relativa alla prevenzione dell´uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo (c.d. "quarta direttiva"), che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione e, in particolare l´articolo 2, paragrafo 7.

Lo schema di decreto in esame, in attuazione del criterio di delega di cui  all´articolo 15, comma 2, lettera l) della legge 12 agosto 2016, n. 170 (legge di delegazione europea per il 2015), detta disposizioni specifiche per la regolamentazione del commercio al dettaglio e all´ingrosso di oro, sul presupposto dell´elevata esposizione del settore al rischio di riciclaggio di denaro e reimpiego di beni di provenienza illecita.

Come è possibile rilevare dalla relazione illustrativa, allo stato attuale, l´apertura di un esercizio commerciale dedito al "compro oro" non soggiace ad alcuna regolamentazione specifica, essendo il relativo avvio subordinato unicamente al conseguimento di una licenza per commercio in oggetti preziosi ai sensi dell´articolo 127 TULPS (rilasciata, normalmente, senza particolari difficoltà e senza previsione di alcuno specifico vincolo diverso dall´incensurabilità e dell´apertura della partita Iva). Allo stesso modo, al privato che volesse vendere oggetti preziosi, è sufficiente esibire un documento d´identità, senza alcun tipo di certificazione sulla provenienza del materiale.

L´assenza di una disciplina ad hoc che consenta di monitorare il settore e di censirne stabilmente il numero e la tipologia degli operatori, come si legge nella suddetta relazione, ha reso sino ad oggi particolarmente complessa qualsiasi attività di ricognizione strutturata del fenomeno e, sempre dalla relazione illustrativa emerge che la quantificazione puntuale e il monitoraggio a fini preventivi e repressivi degli esercenti l´attività di "compro oro" è, a oggi, quasi impossibile: le autorità inquirenti incontrano non poche difficoltà nel distinguere i "compro oro" tout court dalle normali gioiellerie, dal momento che i primi utilizzano, per la registrazione alla camera di commercio, la stessa codifica merceologica delle seconde, con evidenti difficoltà nel quantificarli o identificarli separatamente.

L´attività di "compro oro", infine, secondo stime desumibili dalle operazioni di Polizia Giudiziaria poste in essere nell´ultimo biennio (cfr. relazione illustrativa), risulta maggiormente esposta alla infiltrazione di organizzazioni criminali che le utilizzano come copertura per riciclare proventi illeciti e, più in generale, si associano a fenomeni criminali che spaziano dal falso, alla truffa, alla contraffazione, all´usura, alla ricettazione e alla violazione delle leggi di pubblica sicurezza.

Lo schema di decreto intende dettare una regolamentazione che considera la natura dell´attività come essenzialmente commerciale, la necessità di coordinare l´intervento regolatorio con una serie di prassi e disposizioni sviluppatesi in modo disordinato e non uniforme ed interviene contestualmente anche sul sistematico censimento degli operatori professionali in oro di cui all´articolo 1, comma 3, della legge 17 gennaio 2000, n. 7 che svolgano, contemporaneamente, l´attività di compro oro.

RILEVATO

Lo schema di decreto si compone di 10 articoli.

Più nel dettaglio, l´articolo 1 del decreto in esame detta le definizioni valevoli ai fini della disciplina da esso introdotte, mentre l´articolo 2 ne fissa finalità e principi.

L´articolo 3 introduce l´istituzione di un apposito registro degli operatori compro oro, ai fini dell´esercizio in via professionale dell´attività, tenuto e gestito dall´OAM (l´Organismo degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi di cui all´art. 128-undecies del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141). Il possesso della licenza di Pubblica Sicurezza costituisce requisito indefettibile per l´iscrizione nel registro. Il registro reca nota degli estremi identificativi dell´operatore compro oro e rimette ad un decreto del Ministro dell´economia e delle finanze l´individuazione delle specifiche tecniche relative alle modalità di alimentazione del registro e di invio dei relativi dati, affinché ne sia garantito il costante aggiornamento e la tempestiva disponibilità alle autorità competenti. La disposizione si chiude con una norma di coordinamento con gli adempimenti prescritti dalla legge 17 gennaio 2000, n. 7, a carico degli operatori professionali in oro.

L´articolo 4 individua specifiche modalità di identificazione della clientela e fissa l´obbligo di utilizzo di strumenti di pagamento, diversi dal denaro contante, per operazioni di compro oro eccedenti la soglia dei mille euro, al fine di garantire la piena tracciabilità soggettiva dell´operazione medesima e la sua univoca riconducibilità al disponente.

Alla stessa logica di piena tracciabilità risponde il contenuto dell´articolo 5 che obbliga gli operatori compro oro ad utilizzare un conto corrente dedicato per l´effettuazione delle transazioni relative all´attività di compro oro. Nella stessa disposizione è previsto l´obbligo di predisporre, per ogni operazione di compro oro e con le modalità specificamente indicate, una scheda di identificazione e descrizione delle caratteristiche dell´oggetto prezioso scambiato. La scheda deve peraltro contenere l´indicazione della specifica destinazione dell´oggetto prezioso, al fine di ricostruire pienamente l´ulteriore impiego del medesimo oggetto e la sua eventuale cessione ad operatori professionali in oro autorizzati alla trasformazione e/o fusione dell´oggetto in metallo.

L´articolo 6 detta disposizioni in materia di conservazione dei dati e delle schede acquisite e formate nell´esercizio dell´attività di compro oro.

L´articolo 7 prevede l´obbligo di segnalazione di operazioni sospette secondo la procedura e nel rispetto delle disposizioni contenute nel decreto antiriciclaggio.

L´articolo 8, a valle della professionalizzazione dell´attività conseguita attraverso l´obbligo di iscrizione degli operatori compro oro nel registro di cui all´articolo 3, sancisce l´abusività dell´attività di compro oro, esercitata da soggetti non iscritti nel registro.

Gli articoli 9 e 10 declinano le sanzioni da irrogarsi a fronte dell´inosservanza degli obblighi sostanziali e di comunicazione prescritti dal decreto, mentre l´articolo 11 descrive puntualmente i controlli e il procedimento sanzionatorio affidati alla competenza del Ministero dell´economia e delle finanze e della Guardia di finanza, quest´ultima viene dotata del potere di richiedere al Ministero l´adozione di provvedimenti interdittivi dell´attività di compro oro, a fronte di violazioni gravi o ripetute.

L´articolo 12 individua i criteri cui il Ministero dell´economia e delle finanze è tenuto ad attenersi nella quantificazione delle sanzioni da irrogare mentre l´articolo 13, salve le procedure ricadenti sotto la competenza dell´OAM, richiama le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689, applicabili al procedimento amministrativo.

L´articolo 14 e 15 prevedono rispettivamente le disposizioni transitorie e finali e la clausola di invarianza finanziaria.

OSSERVA

1. Considerazioni generali

Lo schema di decreto legislativo, oggetto del presente parere, detta disposizioni specifiche per la disciplina dell´attività di compro oro e la definizione degli obblighi cui gli operatori compro oro sono tenuti al fine di garantire la piena tracciabilità della compravendita e permuta di oggetti preziosi usati e la prevenzione dell´utilizzo del relativo mercato per finalità illegali, ivi compreso il riciclaggio di beni e risorse di provenienza illecita.

Sul piano soggettivo, con lo schema di decreto in esame, il legislatore si è posto nel solco sia della precedente direttiva n. 2005/60/Ce, sia della normativa nazionale di rango primario e secondario succedutasi nel tempo in materia (inclusa quella di recepimento della direttiva del 2005, avuto riguardo, in particolare, al d.lg. n. 231/2007), che ha progressivamente esteso le misure antiriciclaggio, originariamente introdotte nel settore del credito e dell´intermediazione finanziaria, a numerose professioni e ad attività d´impresa ritenute particolarmente a rischio riciclaggio.

2. Attuazione della Direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento e del Consiglio del 20 maggio 2015

In particolare, l´estensione della disciplina in materia anche ai compro oro costituisce attuazione:

− dell´art. 2, par. 1, punto 3, lett. e) della direttiva: tale norma estende l´ambito di applicazione soggettivo della normativa, tra "le persone fisiche o giuridiche quando agiscono nell´esercizio della loro attività professionale" anche agli "altri soggetti che negoziano beni, quando il pagamento è effettuato o ricevuto in contanti per un importo pari o superiore a 10 000 EUR, indipendentemente dal fatto che la transazione si effettuata con un´operazione unica con diverse operazioni che appaiono collegate";

− dell´art. 4 della direttiva −per le transazioni effettuate dai compro oro in assenza dei presupposti di cui al suddetto art. 2, par. 1, punto 3, lett. e) della direttiva (ad es. di importo inferiore a quello ivi  previsto)−: detta disposizione prevede che "[g]li Stati membri provvedono a estendere, secondo un approccio basato sul rischio, in tutto o in parte, l´ambito di applicazione della presente direttiva ad attività professionali e categorie di imprese diverse dai soggetti obbligati di cui all´articolo 2, paragrafo 1, le quali svolgono attività particolarmente suscettibili di essere utilizzate a fini di riciclaggio di denaro o di finanziamento del terrorismo", informandone la Commissione.

Ad un primo sommario esame dell´articolato non si ravvisano particolari criticità sotto il profilo della protezione dei dati personali. Al riguardo, sugli articoli 3, 5 e 6 si precisa quanto segue.

3. Registro degli operatori compro oro

L´art. 3 dello schema di decreto sottoposto al parere del Garante, subordina l´iscrizione all´istituendo "registro degli operatori compro oro" alla trasmissione, in formato esclusivamente elettronico e attraverso canali telematici, di un´istanza contenente dati e informazioni relative al soggetto che intende effettuare l´attività di compro oro, nel rispetto del principio di pertinenza e non eccedenza dei dati trattati rispetto alle finalità perseguite (art. 11, comma 1, lett. d) del Codice).

La norma rinvia, inoltre, ad un successivo decreto ministeriale (che il MEF dovrà adottare entro tre mesi dall´entrata in vigore del decreto in esame), attraverso cui verranno stabilite "le modalità tecniche di invio dei dati e di alimentazione del registro" (art. 3, comma 4) dello schema). Nel rappresentare l´opportunità di sottoporre le suddette disposizioni al previo parere del Garante, si raccomanda di garantire "il rispetto delle norme dettate dal codice in materia di protezione dei dati personali nonché il trattamento dei medesimi esclusivamente per le finalità di cui al presente decreto" (art. 3, comma 4, lett. d) dello schema), sin dalla fase di istituzione del medesimo registro (principio data protection by design previsto all´ art. 25, Regolamento (UE) 2016/679).

In merito alla costituzione del "registro degli operatori compro oro" presso l´Organismo di cui all´articolo 128-undecies del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, si rileva che a tale Organismo −avente personalità giuridica di diritto privato e competente per la gestione degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi− è già stata attribuita in precedenza la gestione del registro dei cambiavalute, prevedendo che esso sia deputato a ricevere da questi ultimi, per via telematica, le "negoziazioni effettuate" (art. 17-bis d.lg. 13 agosto 2010, n. 141, inserito dall´articolo 11, comma 1, d.lg. n. 169 del 2012). In questa specifica materia il Garante si è già espresso, il 25 settembre 2014, con un parere su uno schema di decreto concernente l´individuazione delle specifiche tecniche del sistema di conservazione informatica delle negoziazioni effettuate dai cambiavalute (doc web n. 3487879).

4. Tracciabilità delle operazioni

Anche il sistema di tracciamento delle operazioni di compro oro delineato dall´art. 5 dello schema di decreto, in assenza del quale non sarebbero effettuabili, tra le altre, le attività di vigilanza rimesse dalla direttiva agli Stati membri per il tramite delle proprie autorità di controllo (v., Capo VI, Sezione 2 "Vigilanza", artt. 47 e ss. della direttiva) non appare in contrasto con la vigente disciplina in materia di protezione dei dati personali.

Resta fermo, in ogni caso, l´obbligo di fornire l´informativa di cui all´art. 13 del Codice.

5. Conservazione dei dati

Per quanto riguarda la conservazione dei dati, l´art. 6 dello schema di decreto stabilisce che gli operatori compro oro conservano i dati acquisiti sia in sede di identificazione della clientela (ex art. 4 dello schema di decreto) sia per tracciare le operazioni svolte (ex art. 5) "per un periodo di 5 anni" (in conformità a quanto previsto dall´art. 40, comma 1, lett. a) e b) della direttiva). La conservazione si effettua mediante sistemi che garantiscono il rispetto del Codice e per le finalità fissate dallo schema di decreto. Anche al riguardo, pertanto, ad una prima lettura, la disposizione appare conforme ai principi contenuti nell´art. 11, comma 1, lett. e) del Codice.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere favorevole sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni per il recepimento della direttiva comunitaria dir. (UE) n. 2015/849 (c.d. "quarta direttiva"), concernente la prevenzione dell´utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, a condizione che lo schema sia modificato, nei termini di cui in motivazione.

Roma, 9 marzo 2017

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Soro

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia