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Parere su una istanza di accesso civico - 26 ottobre 2017 [7156158]

[doc. web n. 7156158]

Parere su una istanza di accesso civico - 26 ottobre 2017

Registro dei provvedimenti
n. 433 del 26 ottobre 2017

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vice presidente, della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componente e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l´art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d´intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito "Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico");

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici;

PREMESSO

Con la nota in atti firmata dal Responsabile per la trasparenza e dal Responsabile per la prevenzione della corruzione del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale, è stato chiesto al Garante il parere previsto dall´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell´ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame di un provvedimento di diniego su un´istanza di accesso civico.

Nello specifico, l´accesso civico aveva a oggetto gli «elaborati del concorso diplomatico 2017 [e le] rispettive valutazioni».

Dagli atti risulta che il Ministero abbia respinto la richiesta di accesso civico, richiamando la disciplina contenuta nella legge n. 241 del 7/8/1990 e la mancanza di un interesse qualificato, in quanto l´istante non aveva preso parte al concorso.

Nella richiesta di parere al Garante il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale ha, invece, evidenziato, fra l´altro, che:

- «l´art. 5 bis, comma 2, [del d. lgs. n. 33/2013] a sua volta, stabilisce che "L´accesso di cui all´art. 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia"»;

- «Gli elaborati manoscritti rivelano non solo la preparazione tecnico-specialistica dei candidati, ma anche la loro capacità di esposizione, di sviluppo logico del pensiero, di collegamento, di ragionata sintesi redazionale, di maturità, di equilibrio, di ponderata capacità critica e di persuasiva argomentazione»;

- «Dai […] criteri [adottati dalla Commissione] emerge come gli elaborati esprimano elementi dai quali si può desumere, per le finalità concorsuali, una "valutazione complessiva della personalità" di ciascun candidato»;

- «In considerazione di quanto precede, il contenuto delle prove scritte del concorso diplomatico assume una natura del tutto peculiare, che va al di là della preparazione nozionistica. Gli elaborati possono rivelare idee, convinzioni e opinioni dei candidati, chiamati anche a dimostrare la capacità di cogliere le interdipendenze tra i fenomeni e gli argomenti, accuratezza di analisi, maturità, equilibrio nel giudizio, ponderata capacità critica e qualità nella dissertazione e nella sintesi»;

- «Al fine di valutare, in modo ponderato e comparato, l´interesse all´accesso civico generalizzato in capo al richiedente rispetto ai diritti di riservatezza e di tutela della propria dignità e immagine in capo ai controinteressati, si deve altresì tener conto del fatto che i dati e i documenti che si dovessero eventualmente fornire al richiedente tramite tale tipologia di accesso sarebbero considerati come "pubblici" (ved. pag. 22 Linee guida ANAC), con i conseguenti rischi di identificabilità, conoscibilità e violazione della riservatezza dei controinteressati e le derivanti, possibili azioni risarcitorie che questi ultimi potrebbero promuovere anche contro l´Amministrazione in ragione della diffusione pubblica dei loro elaborati concorsuali o eventuali altri dati personali. L´ampio numero dei controinteressati nel caso di specie rende potenzialmente detta possibile violazione ancora più onerosa»;

- «Le succitate preoccupazioni in termini di violazione della privacy sembrerebbero sussistere anche qualora si procedesse alla anonimizzazione degli elaborati, non essendo da escludere la loro riconoscibilità attraverso la grafia».

OSSERVA

1. Premessa

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l´altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall´articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l´accesso civico è rifiutato, fra l´altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

Al riguardo, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Con riferimento al procedimento relativo all´accesso civico, il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame, laddove l´accesso generalizzato sia stato negato o differito per motivi attinenti la tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico, è previsto che «l´Autorità nazionale anticorruzione, d´intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all´articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d´intesa con il Garante, ha approvato le citate «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013» con Determinazione n. 1309 del 28/12/2016.

2. Profili procedurali

Con riferimento al provvedimento di diniego dell´accesso civico, dagli atti risulta che il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale ha negato l´ostensione dei documenti richiesti per motivi diversi da quelli indicati nell´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, con la conseguenza che il caso sottoposto all´attenzione a questa Autorità non rientra in quelli per i quali è previsto l´obbligo di chiedere il parere formale al Garante e non si ritiene che l´Autorità possa pronunciarsi nel merito del diniego opposto all´istante.

Ciò nonostante, si valuta opportuno fornire le seguenti indicazioni, atteso il carattere rilevante della questione, peraltro già esaminata sotto diversi profili in precedenti pareri del Garante (cfr. provv. n. 246 del 24/5/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6495600; provv. n. 366 del 7/9/2017, in corso di pubblicazione sul sito web istituzionale).

Si fa presente, in primo luogo, che nelle richiamate Linee guida dell´Anac in materia di accesso civico è indicato che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all´esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all´esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l´amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione, tanto più necessaria in una fase sicuramente sperimentale quale quella che si apre con le prime richieste di accesso. La motivazione serve all´amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell´accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell´amministrazione» (parr. 4.2, 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all´accesso generalizzato», n. 13).

Nel caso sottoposto all´attenzione del Garante, invece, dagli atti risulta che la motivazione contenuta nel provvedimento di diniego dell´istanza di accesso civico sia eccessivamente sintetica, richiamando, a fondamento del rigetto dell´accesso civico, esclusivamente la mancanza di un interesse qualificato ai sensi della disciplina contenuta nella legge n. 241 del 7/8/1990.

Ciò non consente quindi di far comprendere all´istante le ragioni per cui l´ostensione dei documenti richiesti tramite l´accesso civico debba essere negata ai sensi del d. lgs. n. 33/2013.

3. L´accesso civico agli elaborati scritti delle prove concorsuali e alla relativa valutazione

Nello specifico caso sottoposto all´attenzione del Garante, risulta che oggetto dell´accesso civico siano gli elaborati del concorso per 35 posti di Segretario di Legazione in prova svoltosi nel 2017 e le relative valutazioni.

Come detto, si tratta di questione analoga a quella per la quale questa Autorità ha già reso i citati pareri n. 246 del 24/5/2017 e n. 366 del 7/9/2017 le cui motivazioni, per esigenze di chiarezza espositiva, vengono riportate nel loro complesso in questa sede coordinandole anche con le osservazioni inviate dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale nella richiesta di parere al Garante.

In tale quadro, ai fini della valutazione circa l´esistenza di «un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» che possa giustificare il diniego dell´accesso civico, si richiama, in via preliminare, il contenuto delle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, laddove è precisato in particolare (par. 8.1) che:

- «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l´accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell´interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all´identità personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all´immagine, al nome, all´oblio, nonché i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell´ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un´interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell´art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell´uomo e delle libertà fondamentali, dell´art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell´Unione europea e della giurisprudenza europea in materia»;

- «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all´interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all´art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l´accesso generalizzato sono considerati come "pubblici", sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell´interessato, o situazioni che potrebbero determinare l´estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l´eventualità che l´interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati»;

-  «Nel valutare l´impatto nei riguardi dell´interessato, vanno tenute in debito conto anche le ragionevoli aspettative di quest´ultimo riguardo al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, ad esempio nel caso in cui le predette conseguenze non erano prevedibili al momento della raccolta dei dati. Per verificare l´impatto sfavorevole che potrebbe derivare all´interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l´ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere, nonché il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l´attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati» ;

- «va considerato altresì che la sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali può verificarsi con più probabilità per talune particolari informazioni – come ad esempio situazioni personali, familiari, professionali, patrimoniali – di persone fisiche destinatarie dell´attività amministrativa o intervenute a vario titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono necessariamente un ruolo nella vita pubblica o non esercitano funzioni pubbliche o attività di pubblico interesse. Ciò anche pensando, come già visto, alle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati. Tale ragionevole aspettativa di confidenzialità è un elemento che va valutato in ordine a richieste di accesso generalizzato che possono coinvolgere dati personali riferiti a lavoratori o a altri soggetti impiegati a vario titolo presso l´ente destinatario della predetta istanza».

Al riguardo si richiama, inoltre, l´attenzione sulla circostanza che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241/1990 – i dati e i documenti ricevuti a seguito di una istanza di accesso civico sono soggetti a un particolare regime di pubblicità, essendo previsto che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell´articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Per gli specifici profili inerenti l´accesso civico alla copia degli elaborati scritti del concorso pubblico, si deve tenere, altresì, presente che in generale l´elaborato scritto presentato a un concorso pubblico è, in linea di massima, indicativo anche di molteplici aspetti di carattere personale circa le caratteristiche individuali, relativi ad esempio alla preparazione professionale, alla cultura, alle capacità di espressione, o al carattere del candidato, che costituiscono aspetti valutabili nella selezione dei partecipanti. Inoltre, in alcuni casi, e a seconda della traccia sottoposta, il contenuto degli elaborati può essere potenzialmente capace di rivelare anche informazioni e convinzioni che possono rientrare nella categoria dei dati sensibili di cui all´art. 4, comma 1, lett. d), del Codice (si pensi in particolare alle tracce su temi storici o di cultura generale che potrebbero rivelare «opinioni politiche», «convinzioni filosofiche o di altro genere»).

Nel caso di specie, anche il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale, con riferimento al concorso di Segretario di Legazione in prova, ha evidenziato proprio che gli «elaborati manoscritti», il cui contenuto «va al di là della preparazione nozionistica», «rivelano non solo la preparazione tecnico-specialistica dei candidati, ma anche la loro capacità di esposizione, di sviluppo logico del pensiero, di collegamento, di ragionata sintesi redazionale, di maturità, di equilibrio, di ponderata capacità critica e di persuasiva argomentazione» e dagli stessi «si può desumere, per le finalità concorsuali, una "valutazione complessiva della personalità" di ciascun candidato», nonché «idee, convinzioni e opinioni dei candidati, chiamati anche a dimostrare la capacità di cogliere le interdipendenze tra i fenomeni e gli argomenti, accuratezza di analisi, maturità, equilibrio nel giudizio, ponderata capacità critica e qualità nella dissertazione e nella sintesi».

Inoltre, come già evidenziato da questa Autorità e ricordato dal citato Ministero, non si ritiene possibile accordare neanche un accesso civico parziale (art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013), fornendo la copia degli elaborati priva dell´associazione ai dati personali identificativi dei candidati. Ciò in quanto, anche se la correzione dei compiti delle procedure concorsuali avviene in modo anonimo, la particolare circostanza che l´elaborato scritto è redatto di proprio pugno dal candidato, non elimina completamente la possibilità, tutt´altro che remota, che – una volta reso pubblico l´elaborato tramite l´accesso civico – il soggetto interessato sia re-indentificato a posteriori tramite la conoscenza o la comparazione della relativa grafia (cfr. anche art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento n. 2016/679/UE, cit.).

Tale circostanza, con specifico riferimento alla protezione dei dati personali, deve essere tenuta in particolare considerazione visto che alla luce del nuovo Regolamento europeo, già entrato in vigore e applicabile a decorrere dal 25/5/2018, «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all´ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento del Parlamento Europeo 27 aprile 2016, n. 2016/679/UE «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)»).

Pertanto, alla luce del complesso delle osservazioni riportate, nel caso di richieste di accesso civico alla copia degli elaborati scritti di prove concorsuali e alle relative valutazioni, ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC, nonché di quanto ulteriormente rappresentato dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale nella richiesta di parere al Garante, si ritiene che l´ostensione dei predetti documenti e informazioni – considerando la natura dei dati personali coinvolti e il particolare regime di pubblicità dei dati e documenti oggetti di accesso civico – sia suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

In conformità al precedente orientamento espresso dal Garante, si richiama, infine, l´attenzione dell´amministrazione interessata sulla necessità, in ogni caso, di valutare – considerando il richiamato regime di pubblicità dei documenti forniti in sede di accesso civico e la circostanza che l´elaborato è il risultato di un´opera creativa intellettuale del candidato – l´esistenza di ulteriori interessi privati per potrebbero in ogni caso portare a negare l´accesso civico, previsti dall´art. 5-bis, comma 2, lett. c), legati, ad esempio, all´esistenza di interessi legati alla «proprietà intellettuale» o al «diritto d´autore».

4. Sulla possibilità per coloro che dimostrino un interesse qualificato di accedere alla documentazione richiesta ai sensi della legge n. 241/1990

Atteso il carattere rilevante della questione, si evidenzia che l´orientamento del Garante espresso, anche nei precedenti pareri richiamati nel presente provvedimento, sulla sussistenza, nel caso di accesso civico agli elaborati scritti delle prove concorsuali, del pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 è pienamente compatibile con la giurisprudenza amministrativa che accorda il diritto di accesso ai documenti amministrativi sugli atti delle procedure concorsuali pubbliche, esercitato ai sensi della legge n. 241 del 7/8/1990, da parte di partecipanti al concorso che hanno dimostrato di possedere un interesse qualificato – motivato nell´istanza di accesso agli atti amministrativi (a differenza dell´accesso civico che non deve essere motivato) – ossia di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l´accesso».

Come evidenziato anche dell´ANAC, infatti, non bisogna confondere i due tipi di accesso disciplinati dal d. lgs. n. 33/2013 e dalla l. n. 241/1990, in quanto «L´accesso generalizzato deve essere […] tenuto distinto dalla disciplina dell´accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 [che] continua certamente a sussistere, ma parallelamente all´accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi. Tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell´accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell´accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all´operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l´accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni». (par. 2.3. delle Linee guida in materia di accesso civico, cit. Cfr. anche sentt. T.A.R. Lazio-Roma, sez. III bis, del 22/03/2017, n. 3769 e del 21/03/2017, n. 3742).

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile per la trasparenza e del Responsabile per la prevenzione della corruzione del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale, ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 26 ottobre 2017

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Bianchi Clerici

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia