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Parere su una istanza di accesso civico - 8 febbraio 2018 [8052934]

[doc. web n. 8052934]

Parere su una istanza di accesso civico - 8 febbraio 2018

Registro dei provvedimenti
n. 68 dell´8 febbraio 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l´art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d´intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito "Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico");

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la prof.ssa Licia Califano;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile del servizio prevenzione e corruzione del Comune di Stimigliano ha chiesto al Garante due pareri – ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 – nell´ambito di due distinte istanze di accesso civico, rifiutate con identica motivazione, presentate dallo stesso soggetto.

Nello specifico, dagli atti emerge che siano state presentate due istanze di accesso, «ai sensi delle leggi 241/90, d.p.r. 184/2006 e d.lgs. 33/2013», aventi a oggetto i permessi di costruire identificati in atti, e, in generale, tutta la documentazione contenuta nelle relative pratiche edilizie compreso il progetto presentato.

Risulta, inoltre, che i soggetti controinteressati hanno presentato opposizione alla richiesta di accesso civico, eccependo oltre al diritto alla protezione dei propri dati personali (art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013) anche la protezione«[de]gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d´autore e i segreti commerciali» (art. 5-bis,comma 2, lett. c), del d.lgs 33/2013), considerando peraltro la circostanza che il soggetto istante sarebbe amministratore delegato di una società che avrebbe in progetto di edificare nelle vicinanze del luogo dove è stato rilasciato il permesso di costruire con la conseguenza che «l´istante po[trebbe] avvalersi dell´opera progettuale allegata al permesso richiesto con evidente danno da concorrenza sleale in capo allo stesso».

Il Comune ha respinto la richiesta di accesso rappresentando, fra l´altro, che:

-  «l´ostensione dei documenti oggetto della richiesta (progetto documentazione tecnica elaborati tecnici e autorizzazione paesaggistica) o [delle] informazioni, considerando la quantità e la qualità di dati personali coinvolti, uniti al particolare regime di pubblicità dei dati e documenti oggetto di accesso civico, è suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall´art. 5 bis comma 2 lett. a) del d. lgs. 33/2013»;

- «I dati oggetto della richiesta comprendono le generalità del committente e del progettista»;

- «dai dati in questione è possibile risalire all´esistenza del rapporto professionale tra committente e progettista»;

- «anche se si oscurassero i dati del committente, l´indicazione dell´immobile oggetto di intervento consentirebbe di risalire all´identità del proprietario tramite visure catastali»;

l´accoglimento della richiesta non sarebbe rispettoso della riservatezza dei controinteressati in quanto determinerebbe, anche tramite l´altamente probabile e successivo trattamento ai fini commerciali, una interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei medesimi; ai fini della valutazione di giustificazione/proporzionalità, il bilanciamento deve essere compiuto in concreto tenendo presente, da un lato, l´interesse del pubblico ad esercitare forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e a partecipare al dibattito pubblico e, dall´altro lato, l´interesse del privato alla tutela dei propri dati personali: poiché in concreto nel caso di specie la richiesta non appare conforme alla finalità intrinseca dell´istituto dell´accesso civico, il bilanciamento porta a una valutazione di assoluta prevalenza del secondo interesse, del quale dunque non si giustifica alcuna compromissione, anche minima»;

- «la conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali oggetto della richiesta esporrebbe in concreto tali dati ad un estremamente probabile trattamento per finalità commerciali»;

ai sensi del principio di finalità di cui all´art. 11 del Codice tale trattamento sarebbe illecito perché incompatibile con gli scopi di trasparenza per i quali l´ordinamento accorda l´accesso civico generalizzato»;

- «l´accoglimento della domanda di accesso esporrebbe i controinteressati a un pregiudizio concreto ed estremamente probabile alla tutela del loro interesse alla protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia»;

- «non vi sono elementi a garanzia del fatto che la società richiedente effettuerebbe il plausibile successivo trattamento nel rispetto dei limiti e delle tutele derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali»;

- «presumibilmente i controinteressati avevano ragionevoli aspettative di riservatezza circa il trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, e non potevano ragionevolmente prevedere che questi dati potessero essere utilizzati per scopi commerciali e di marketing e comunque per scopi estranei a finalità di partecipazione e trasparenza»;

- «la presenza, sui cartelli affissi alla pubblica via e la pubblicazione in albo pretorio, di alcuni dati personali di settore-circoscritta nel tempo e nello spazio, che non consente, per ciò solo, di considerare inoperante, in relazione a tali dati, la tutela della riservatezza»;

- la diffusione da parte degli ordini professionali«dei dati dei progettisti non autorizza di per se, la diffusione, da parte di questa amministrazione, delle ulteriori informazioni ricavabili (esistenza rapporto professionale con un determinato committente; il coinvolgimento professionale in un determinato intervento edilizio».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l´altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall´articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). L´esercizio di tale diritto «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente […] e non richiede motivazione» (art. 5, comma 3).

La medesima normativa sancisce che l´accesso civico è rifiutato, fra l´altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

In tale quadro, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico,è previsto che «l´Autorità nazionale anticorruzione, d´intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all´articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d´intesa con il Garante, ha approvato le citate «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013».

In relazione al procedimento relativo all´accesso civico, di ricorda che il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame, solo laddove l´accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

2. Sulla specifica questione sottoposta all´esame del Garante e sulla valutazione dell´esistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali

Un unico soggetto ha presentato due istanze di accesso civico al Comune di Stimigliano aventi analogo oggetto (permessi di costruire identificati in atti, e in generale tutta la documentazione contenuta nelle relative pratiche edilizie compreso il progetto presentato), che il Comune ha rifiutato con provvedimenti aventi identica motivazione e per i quali è stata presentata un´unica richiesta di riesame.

Per tale motivo, anche se il Comune di Stimigliano ha sottoposto al Garante due distinte richieste di parere, si ritiene opportuno trattare, in un unico parere, le questioni sottoposte all´attenzione del Garante da parte del predetto Comune.

Al riguardo, in primo luogo, si evidenzia che, in relazione al procedimento per il rilascio del permesso di costruire, la normativa statale di settore prevede che «La domanda per il rilascio del permesso di costruire, sottoscritta da uno dei soggetti legittimati […] va presentata […] corredata da un´attestazione concernente il titolo di legittimazione, dagli elaborati progettuali richiesti, e quando ne ricorrano i presupposti, dagli altri documenti previsti dalla parte II. La domanda è accompagnata da una dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell´attività edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, alle norme relative all´efficienza energetica» (art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 6/6/2001, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia»).

È, inoltre, previsto che «Entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l´istruttoria e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell´intervento richiesto. Qualora sia necessario acquisire ulteriori atti di assenso, comunque denominati, resi da amministrazioni diverse, si procede ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241» e che «Il responsabile del procedimento, qualora ritenga che ai fini del rilascio del permesso di costruire sia necessario apportare modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario, può, nello stesso termine di cui al comma 3, richiedere tali modifiche, illustrandone le ragioni. L´interessato si pronuncia sulla richiesta di modifica entro il termine fissato e, in caso di adesione, è tenuto ad integrare la documentazione nei successivi quindici giorni» (ivi, commi 3 e 4).

Rispetto a documenti, dati e informazioni, relativi al procedimento inerente al permesso di costruire, il legislatore statale ha previsto, un preciso regime di pubblicità solo per l´atto finale del procedimento, sancendo che «Dell´avvenuto rilascio del permesso di costruire è data notizia al pubblico mediante affissione all´albo pretorio» e che «Gli estremi del permesso di costruire sono indicati nel cartello esposto presso il cantiere, secondo le modalità stabilite dal regolamento edilizio» (ivi, comma 6).

In tale quadro, si evidenzia che nel caso sottoposto all´attenzione del Garante le richieste di accesso investono oltre i dati oggetto di pubblicità, anche un´ampia e ulteriore documentazione relativa all´istruttoria di intere pratiche inerenti alla concessione di permessi di costruire,contenente dati e informazioni personali di diversa specie e natura.

Il riferimento è, ad esempio, ai titoli di proprietà; ai nominativi, data e luogo di nascita, codici fiscali, residenza, e-mail, p.e.c., numeri di telefono fisso e cellulare riferiti al/i titolare/i dell´intervento in qualità di proprietario, comproprietario (o titolare di altro diritto reale) o dei loro rappresentanti; ai dati dei tecnici incaricati (progettista, direttore dei lavori, assuntore delle opere, ecc.); a informazioni sulla tipologia di intervento; all´ubicazione, dati catastali e destinazione d´uso dell´immobile oggetto del permesso; alle dichiarazioni concernenti il versamento degli oneri; agli elaborati progettuali, etc.

Ciò chiarito, deve essere ricordato che i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell´articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell´accesso civico che va valutata l´esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l´accesso integrale ai documenti richiesti, oppure fornire un accesso parziale.

Sule modalità con cui effettuare la predetta valutazione, si rinvia in primo luogo al contenuto delle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, laddove è precisato, in particolare (par. 8.1), che:

- «devono essere tenute in considerazione le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato, che deve essere obbligatoriamente interpellato dall´ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato, ai sensi dell´art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013. Tali motivazioni costituiscono un indice della sussistenza di un pregiudizio concreto […]»;

- «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l´accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell´interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all´identità personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all´immagine, al nome, all´oblio, nonché i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell´ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un´interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell´art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell´uomo e delle libertà fondamentali, dell´art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell´Unione europea e della giurisprudenza europea in materia»;

- «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all´interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all´art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l´accesso generalizzato sono considerati come "pubblici", sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell´interessato, o situazioni che potrebbero determinare l´estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l´eventualità che l´interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente»;

- «Nel valutare l´impatto nei riguardi dell´interessato, vanno tenute in debito conto anche le ragionevoli aspettative di quest´ultimo riguardo al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, ad esempio nel caso in cui le predette conseguenze non erano prevedibili al momento della raccolta dei dati»;

- «Per verificare l´impatto sfavorevole che potrebbe derivare all´interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l´ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere, nonché il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l´attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati»;

- «va considerato altresì che la sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali può verificarsi con più probabilità per talune particolari informazioni – come ad esempio situazioni personali, familiari, professionali, patrimoniali – di persone fisiche destinatarie dell´attività amministrativa o intervenute a vario titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono necessariamente un ruolo nella vita pubblica o non esercitano funzioni pubbliche o attività di pubblico interesse. Ciò anche pensando, come già visto, alle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati. Tale ragionevole aspettativa di confidenzialità è un elemento che va valutato in ordine a richieste di accesso generalizzato che possono coinvolgere dati personali riferiti a lavoratori o a altri soggetti impiegati a vario titolo presso l´ente destinatario della predetta istanza».

In tale quadro, dagli atti dell´istruttoria è emerso che il Comune, sentiti i soggetti controinteressati, abbia rifiutato l´accesso civico, anche alla luce delle predette indicazioni, ritenendo sussistente nel caso di specie un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali (art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013), considerando il regime di pubblicità dei dati e informazioni oggetto di accesso civico e le «ragionevoli aspettative di riservatezza [dei controinteressati] circa il trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti ». Il Comune ha inoltre evidenziato l´impossibilità di concedere un accesso parziale in quanto «anche se si oscurassero i dati del committente, l´indicazione dell´immobile oggetto di intervento consentirebbe di risalire all´identità del proprietario tramite visure catastali».

In tale quadro – ai sensi della normativa vigente, delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, delle osservazioni del Comune contenute nei provvedimenti di diniego e dei soggetti controinteressati – si ritiene, in conformità ai precedenti orientamenti del Garante in materia di accesso civico alla documentazione inerente pratiche relative a titoli abilitativi edilizi (cfr. pareri resi nel provv. n. 360 del 10/8/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6969290 e in provv. n. 25 del 18/1/2018, in corso di pubblicazione sul sito web istituzionale), che – fermo restando la richiamata pubblicità dei dati e informazioni del provvedimento concernente il permesso di costruire di cui al citato art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 6/6/2001 – l´ostensione dell´ulteriore documentazione richiesta tramite l´accesso civico, unita alla generale conoscenza e al particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico, possa arrecare ai soggetti interessati, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Per altro verso, si richiama, in ogni caso, l´attenzione del Comunesulla necessità di valutare – considerando il richiamato regime di pubblicità dei documenti forniti in sede di accesso civico – l´esistenza di ulteriori interessi privati per potrebbero in ogni caso portare a negare l´accesso civico, previsti dall´art. 5-bis, comma 2, lett. c), connessi, ad esempio, all´esistenza di interessi legati alla «proprietà intellettuale» o al «diritto d´autore». Ciò considerando la circostanza che nell´opposizione all´accesso civico i soggetti controinteressati hanno evidenziato che l´ostensione di tutta la documentazione contenuta nelle relative pratiche edilizie (compreso il progetto presentato) può comportare un pregiudizio alla protezione«[de]gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d´autore e i segreti commerciali» (art. 5-bis,comma 2, lett. c), del d.lgs 33/2013).

3. Sulla possibilità di accedere ai dati personali richiesti ai sensi della legge n. 241/1990

Per completezza, si evidenzia che, come indicato anche nelle citate Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, l´accesso "generalizzato" è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Resta, in ogni caso, salva la possibilità per l´istante di esercitare il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990, laddove dimostri di possedere «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l´accesso».

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parerenei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile del servizio prevenzione e corruzione del Comune di Stimigliano, ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 8 febbraio 2018

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Califano

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia