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Parere su una istanza di accesso civico - 22 febbraio 2018 [8165944]

SCHEDA
Garante per la protezione dei dati personali
Doc-Web:
8165944
Data:
22/02/18
Argomenti:
Pubblica Amministrazione , Diritto di accesso , Trasparenza amministrativa
Tipologia:
Parere del Garante

[doc. web n. 8165944]

Parere su una istanza di accesso civico - 22 febbraio 2018

Registro dei provvedimenti
n. 98 del 22 febbraio 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l´art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d´intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del XX e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito "Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico");

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione del Comune di Buggiano ha chiesto al Garante il parere previsto dall´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell´ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un accesso.

Nello specifico, risulta che sia stata presentata, in un primo momento, una istanza di accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 e del d. lgs. n. 33/2013 per poter avere la copia degli «atti fondanti» una richiesta del Comando di Polizia Municipale (prot. n. XX), specificando l´interesse qualificato vantato.

Nella richiesta di parere al Garante è riportato che la predetta istanza è stata evasa con trasmissione della nota prot. n. XX del XX.

Successivamente, a mezzo del proprio procuratore legale, l´istante ha precisato il precedente accesso, con parziali modifiche, chiedendo nello specifico:

1) di sapere se era stato attivato un procedimento disciplinare nei suoi confronti e il relativo stato della pratica;

2) di ricevere, ai sensi dell´art. 5, del d. lgs. n. 33/2013 (accesso civico) e della l. n. 241/1990 (accesso ai documenti amministrativi) della seguente documentazione:

a) copia della nota n. XX del Comune di Ponte Buggianese inoltrata al Comune di Buggiano (presso il quale è stata acquisita al prot. n. XX del XX);

b) copia degli «atti fondanti», oltre la nota identificata alla precedente lett. a), anche della nota prot. n. XX (come già richiesto nella prima richiesta di accesso).

Con riferimento al punto 1), risulta che il Comune abbia risposto, riscontrando quanto richiesto.

Con riferimento al punto 2) lett. a), risulta che il Comune abbia negato l´accesso civico, rappresentando, fra l´altro, che:

- «il diritto di accesso civico di cui all´art. 5, c. 2 e 3, non sussiste in quanto non vi è alcun obbligo di legge da parte della Pubblica Amministrazione di pubblicare il documento di cui è richiesto l´accesso»;

- «il diritto di accesso civico di cui all´art. 5, c. 2 e c. 3, non sussiste in quanto è espressamente escluso dall´art. 5-bis, c. 3, essendo vietato l´accesso al documento richiesto per previsione di legge, contemplata in questo caso dall´art. 24, c. 2, e c. 6, lett. d) della L. 241/90 "quando i documenti riguardano la vita privata o la riservatezza di persone fisiche … con  particolare riferimento agli interessi…sanitario" e dal Regolamento comunale sul diritto di accesso approvato con Deliberazione consiliare n. 39 del 13.3.98 e ss.mm., ed in particolare dall´art. 29, c. 4, lett. d) e c. 4 bis, lett. g), oltre che quanto previsto dall´artt. 22, c. 8, del D. Lgs. n. 196/03, trattandosi di eccezione assoluta alla regola generale dell´accessibilità generalizzata».

Con riferimento al punto 2) lett. b), il Comune ha riscontrato la richiesta, evidenziando di avere già consegnato all´istante gli atti «fondanti» la nota prot. n. XX quali copia della nota prot. n. XX del XX.

Nella richiesta di riesame l´istante ha contestato la motivazione contenuta nel provvedimento di diniego Comune, insistendo nella richiesta di accesso alla nota n. XX (prima identificata al punto 2 lett. a), nonché a «ogni altro documento ad esso connesso e correlato», rappresentando di vantare un interesse qualificato alla conoscenza dei predetti documenti.

Nella richiesta di parere il Responsabile della prevenzione della corruzione ha chiesto al Garante chiarimenti «sull´obbligo o meno di accesso civico al documento Prot. XX del XX [prot. n. XX del Comune di Ponte Buggianese] ed agli altri documenti, con particolare riferimento alla nota del XX prot. XX […], contenenti riferimenti allo stato di salute [di un dipendente comunale] e riguardanti quindi la vita privata o la riservatezza di persone fisiche e per evitare "un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia…"».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l´altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall´articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). L´esercizio di tale diritto «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente […] e non richiede motivazione» (art. 5, comma 3).

La medesima normativa sancisce che l´accesso civico è rifiutato, fra l´altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)) ed è, comunque «escluso», nei «casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge» (art. 5-bis, comma 3).

In tale quadro, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico, è previsto che «l´Autorità nazionale anticorruzione, d´intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all´articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d´intesa con il Garante, ha approvato le citate «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013».

In relazione al procedimento relativo all´accesso civico, si ricorda che il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame solo laddove l´accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

2. Osservazioni

Dalla richiesta di riesame del provvedimento di diniego dell´accesso civico è emersa la volontà dell´istante di avere copia della nota n. XX del Comune di Ponte Buggianese inoltrata al Comune di Buggiano (presso il quale è stata acquisita al prot. n. XX del XX), nonché di «ogni altro documento ad esso connesso e correlato».

Ai fini dell´istruttoria il Comune ha inoltrato a questa Autorità la predetta nota, nonché altri documenti ritenuti connessi.

Dall´istruttoria è emerso che alcuni documenti inviati risultano già in possesso dell´istante, perché da esso prodotti o a esso già inoltrati, e precisamente: nota prot. n. XX del XX del Comune di Buggiano e nota prot. n. XX del XX del medesimo Comune, nonché nota prot. XX del XX del Servizio associato di Polizia Municipale Valdinievole Ovest.

Quanto alla restante documentazione trasmessa al Garante si formulano le seguenti osservazioni.

Nel caso sottoposto all´attenzione del Garante risulta che sia stata presentata una richiesta di accesso a documenti detenuti dal Comune di Buggiano, ai sensi della disciplina sia in materia di accesso civico (d. lgs. n. 33/2013) che in materia di accesso ai documenti amministrativi (l. n. 241/1990).

Al riguardo, si rappresenta in via preliminare che non bisogna confondere i due tipi di accesso disciplinati dal d. lgs. n. 33/2013 e dalla l. n. 241/1990, in quanto «L´accesso generalizzato deve essere […] tenuto distinto dalla disciplina dell´accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 [che] continua certamente a sussistere, ma parallelamente all´accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi. Tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell´accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell´accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all´operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l´accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni». (par. 2.3. delle Linee guida in materia di accesso civico dell´ANAC, cit. Cfr. anche sentt. T.A.R. Lazio-Roma, Sez. III bis, del 22/03/2017, n. 3769 e del 21/03/2017, n. 3742).

Ciò chiarito, occorre precisare che il presente parere è reso unicamente sulla richiesta di riesame del provvedimento di diniego emesso ai sensi della disciplina in materia di accesso civico (come previsto dall´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013). È esclusa ogni ulteriore valutazione di questa Autorità sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (l. n. 241/1990) e sull´esistenza di un eventuale interesse qualificato dell´istante, che rimangono di competenza dell´amministrazione adita (sindacabili di fronte alle competenti autorità, ai sensi dell´art. 25 della citata legge).

3. Sulla specifica questione sottoposta all´esame del Garante e sull´esclusione dell´accesso civico a dati idonei a rivelare lo stato di salute

La particolarità del caso in esame risiede nella circostanza che i documenti richiesti (identificati dal Comune nelle note trasmesse al Garante: prot. n. XX del Comune di Ponte Buggianese, nota del Comune di Buggiano prot. n. XX del XX e nota del Comune di Massa e Cozzile prot. n. XX del XX) contengono dati e informazioni personali sia dell´istante che di soggetti terzi, con la conseguenza di rendere possibile distinte valutazioni in merito.

Nello specifico, la nota del Comune di Massa e Cozzile prot. n. XX del XX e la pag. 2 della nota prot. n. XX del Comune di Ponte Buggianese (con esclusione del solo quinto capoverso, e precisamente dall´inciso «Quindi alla luce» fino all´inciso «"conflitto d´interessi"»), contengono dati e informazioni personali di soggetti terzi, ai quali peraltro non è stata data alcuna comunicazione, in qualità di soggetti controinteressati, in ordine al procedimento di accesso, né ai sensi del d. lgs. n. 33/2013, né ai sensi della l. n. 241/1990.

In tali documenti risultano effettivamente presenti numerose informazioni personali inerenti all´attività lavorativa, a cause di assenza dal servizio e a dettagli circostanziati sullo stato di salute e su prescrizioni mediche dei soggetti interessati.

Al riguardo, si deve evidenziare come il Codice sancisca che  i «dati idonei a rivelare lo stato di salute non possono essere diffusi» da parte dei soggetti pubblici (art. 22, comma 8, del Codice). Analogamente, anche la normativa in materia di trasparenza prevede espressamente che «Restano fermi i limiti […] alla diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute […]» (art. 7-bis, comma 6, del d. lgs. n. 33/2013).

In particolare, è vietata la diffusione di qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia, l´esistenza di una patologia oppure una condizione di invalidità, disabilità o handicap di una persona (cfr., in proposito, provvedimenti del Garante n. 316 del 21/7/2016, doc. web n. 5440792; n. 290 del 6/7/2016, doc. web n. 5432325; n. 244 dell´1/6/2016, doc. web n. 5260571; n. 106 del 10/3/2016, doc. web n. 4916900; nonché le «Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati», del 15/5/2014 n. 243, in G.U. n. 134 del 12/6/2014 e in www.gpdp.it, doc. web n. 3134436, parte prima, parr. 2 e 9.e. e parte seconda, par. 1).

Tutto ciò evidenziato, si rileva che un eventuale accoglimento dell´istanza di accesso civico ai documenti sopra identificati comporterebbe la conoscenza dei dati idonei a rivelare lo stato di salute, per i quali è previsto un espresso divieto di diffusione da parte dei soggetti pubblici (art. 22, comma 8, del Codice e art. 7-bis, comma 6, del d. lgs. n. 33/2013).

A ciò si aggiunge che i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell´articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Ne discende, quindi, che i dati idonei a rivelare lo stato di salute della persona non possono assumere la qualifica di "dato pubblico", conoscibile da chiunque, attraverso lo strumento dell´accesso civico.

In proposito, deve inoltre essere ricordato come la stessa normativa statale di settore preveda che l´accesso civico sia escluso nei «casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge» (art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, si ritiene – conformemente ai precedenti orientamenti del Garante (cfr. parere reso nel provvedimento n. 188 del 10/4/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6383249) – che l´istanza di accesso civico a documenti contenenti dati e informazioni sulla salute, rientri in una delle ipotesi di "esclusione" dell´accesso civico, previste dal decreto legislativo citato.

Quanto riportato è confermato anche dalle Linee guida dell´Anac in materia di accesso civico con riferimento alle «Eccezioni assolute» all´accesso civico, laddove è indicato che «Nella valutazione dell´istanza di accesso, l´amministrazione deve […] verificare che la richiesta non riguardi atti, documenti o informazioni sottratte alla possibilità di ostensione o ad accesso "condizionato" in quanto ricadenti in una delle fattispecie indicate nell´art. 5-bis co. 3» (par. 6). Nello specifico, nel par. 6.2., intitolato «Altri casi di segreto o di divieto di divulgazione», è altresì precisato che «[…] alcuni divieti di divulgazione sono previsti dalla normativa vigente in materia di tutela della riservatezza con riferimento a: dati idonei a rivelare lo stato di salute, ossia a qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l´esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici (art. 22, comma 8, del Codice; art. 7-bis, comma 6, d. lgs. n. 33/2013)».

Pertanto, in tale quadro, nel caso in esame, allo stato degli atti e ai sensi della normativa vigente, si ritiene che l´accesso civico alla nota del Comune di Massa e Cozzile prot. n. XX del XX e alla pag. 2 della nota prot. n. XX del Comune di Ponte Buggianese con esclusione del solo quinto capoverso, e precisamente dall´inciso «Quindi alla luce» fino all´inciso «"conflitto d´interessi"», debba essere escluso – ai sensi dell´art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013 – in quanto determinerebbe l´ostensione di dati idonei a rivelare lo stato di salute dei soggetti interessati per i quali è previsto un "divieto di divulgazione" dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 22, comma 8, del Codice. Cfr. anche art. 7-bis, comma 6, del d. lgs. n. 33/2013).

Resta, in ogni caso, ferma la possibilità per l´istante di esercitare eventualmente sui predetti atti il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990, laddove però – considerando che sono coinvolti dati idonei a rivelare lo stato di salute – sia dimostrato, oltre al possesso di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l´accesso», anche che «la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi [sia] di rango almeno pari ai diritti dell´interessato, ovvero consiste[nte] in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile» (art. 24, comma 7, l. n. 241/1900; art. 60 del Codice). Tutto ciò, previo coinvolgimento dei soggetti controinteressati, nel quadro delle garanzie indicate nel «Provvedimento generale sui diritti di "pari rango"» del Garante in cui si forniscono specifiche indicazioni sulla valutazione dei diversi diritti in gioco (cfr. Provv. 9 luglio 2003, disponibile sul sito www.garanteprivacy.it, doc. web n. 29832).

4. Sull´accesso alla restante documentazione

Quanto all´ostensione dell´ulteriore documentazione esaminata dal Garante, ossia della pag. 1 e del quinto capoverso della pag. 2 (dall´inciso «Quindi alla luce» fino all´inciso «"conflitto d´interessi"») della nota prot. n. XX del Comune di Ponte Buggianese, nonché della nota del Comune di Buggiano (prot. n. XX del XX), si evidenzia che nel provvedimento di diniego dell´accesso adottato dal Comune non emergono i motivi per i quali la relativa ostensione dovrebbe essere esclusa perché pregiudicante la «vita privata o la riservatezza di persone fisiche», considerando che i dati e le informazioni personali in essi contenuti riguardano esclusivamente il soggetto istante.

In merito, occorre però evidenziare come nel caso di specie sia emerso – sia nell´istanza di accesso che nella richiesta di riesame – che le ragioni che hanno condotto alla richiesta di accesso riguardano una vicenda strettamente personale del soggetto istante, legata alla necessità di tutelare uno specifico interesse di cui è stata fornita motivazione.

Di conseguenza, le ragioni evidenziate dal soggetto istante appaiono esulare dalle finalità dell´accesso civico, considerando che, come indicato anche nelle citate Linee guida dell´ANAC, l´accesso "generalizzato" è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Si ricorda che è proprio alla luce della descritta finalità, peculiare dell´istituto dell´accesso civico, che la disciplina di settore prevede peraltro quel regime di pubblicità (prima ricordato) dei documenti ricevuti tramite l´art. 5 del d. lgs. n. 33/2013 (non previsto per i documenti ricevuti ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990), in base al quale «chiunque ha diritto di conoscer[e i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico], di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell´articolo 7».

Pertanto, con riferimento a tali profili e considerando che la documentazione richiesta (identificata nel presente paragrafo) riguarda dati e informazioni delicati, legati a vicende personali della vita anche lavorativa del soggetto istante, si invita il Comune a valutare l´opportunità di riesaminare il caso sottoposto all´attenzione del Garante alla luce dell´interesse dichiarato dall´istante e alla disciplina sull´accesso ai documenti amministrativi contenuta nella l. n. 241/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione del Comune di Buggiano, ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 22 febbraio 2018

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Bianchi Clerici

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia