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Parere su una istanza di accesso civico - 26 luglio 2018 [9027200]

[doc. web n. 9027200]

Parere su una istanza di accesso civico - 26 luglio 2018

Registro dei provvedimenti
n. 448 del 26 luglio 2018 

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l’art. 58, par. 3, lett. b), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati) (di seguito “Regolamento”);

Visto l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell’Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Augusta Iannini;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Lanciano ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame, presentata dal soggetto controinteressato, di un provvedimento di accoglimento di un accesso civico.

Nello specifico, dagli atti risulta che sia stata presentata un’istanza di accesso civico volta a ottenere copia dell’«intero fascicolo relativo all’“Alienazione di un immobile comunale [identificato in atti], in favore [di persona fisica identificata in atti] con vincolo di destinazione decennale a Museo della strumentazione musicale».

Nonostante l’opposizione del soggetto controinteressato, l’amministrazione ha accolto la richiesta di accesso civico «previo oscuramento dei dati personali eccedenti ivi presenti (data di nascita, codice fiscale, domicilio o residenza, recapiti telefonici o di posta elettronica personali, ecc.)». 

Dagli atti risulta che «i documenti ai quali si consentiva l’accesso [erano quelli] di seguito indicati e descritti»:

1. «copia del contratto di compravendita dal quale si evince che l’immobile è stato alienato al controinteressato il 09.05.2006 per il prezzo di € 23.265,00 pari al 50% del suo valore accertato, in relazione al vincolo di destinazione decennale a “Museo della strumentazione musicale” che con il medesimo atto veniva costituito»; 

2. «deliberazione autorizzativa di tale alienazione»; 

3. «relazione di servizio dell’Architetto comunale a seguito del sopralluogo presso il locale alienato in data 19.11.2015 con il quale si accertava che erano ancora in corso lavori di restauro dell’immobile, che la destinazione catastale era ancora A/3 e non quella prevista dalla legge per la tipologia museale (B/3)»; 

4. «missive di contestazione inviate dal comune al controinteressato per denunciare la mancata utilizzazione dell’immobile per il fine per cui era stato vincolato, pur non essendo mai stato utilizzato per altri fini, con richiesta di restituzione al Comune del 50% del valore (€ 23.265,00)»;

5. «risposta dell’avvocato del controinteressato  che contesta la richiesta del Comune e dichiara che non è stato violato il vincolo non avendo destinato ad uso diverso l’immobile».

In tale quadro, il soggetto controinteressato ha chiesto il riesame del provvedimento di accoglimento dell’accesso civico al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, evidenziando, fra l’altro, che «l’accesso generalizzato deve essere rifiutato per la protezione dei dati personali del controinteressato in esso contenuti […]».

Nella richiesta di parere al Garante il predetto Responsabile ha rappresentato «l’intenzione di accogliere parzialmente l’istanza di riesame del controinteressato e di consentire parzialmente l’accesso, alle condizioni di ostensione già sopra riportate, ad esclusione del contratto di compravendita», chiedendo al Garante «se, nel caso concreto, può esistere un impatto sfavorevole per il [soggetto controinteressato] per le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivargli o derivare ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo, dalla conoscibilità, da parte di chiunque, dei documenti richiesti, tenuto conto che egli […] ha usufruito di una agevolazione a cui non ha fatto seguito, fino ad oggi, un corrispondente beneficio per la collettività, generando una fattispecie che attira ictu oculi la facoltà di esercitare il diritto di controllare il perseguimento delle funzioni istituzionali e l’utilizzo delle risorse pubbliche, delineato dal novellato art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33/2013 anche come strumento di tutela dei cittadini e sprone alla buona amministrazione».

OSSERVA

1.Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che l’accesso civico è istituto preordinato a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» e che, in tale contesto, «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). 

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è “rifiutato”, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

Si ricorda, in proposito, che per «dato personale» deve intendersi «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all'ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento).

La predetta disciplina di fonte europea prevede, inoltre, che il trattamento dei dati personali debba avvenire nel rispetto dei principi indicati dall’art. 5, fra cui quello di «minimizzazione dei dati», secondo il quale i dati personali devono essere adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati (par. 1, lett. c). 

In tale quadro, sotto il profilo procedurale, occorre evidenziare che l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso civico è tenuta a coinvolgere i controinteressati, individuati ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2 (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013).

Il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza nel caso di riesame a esso presentato, laddove l’accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a)).

2. Il caso sottoposto al Garante

Nel caso in esame, oggetto dell’accesso civico è documentazione contenente dati e informazioni personali di diversa specie e natura, alcuni dei quali riferibili oltre che al soggetto controinteressato anche ad altri soggetti terzi non intervenuti nel procedimento, afferente a una compravendita di un immobile comunale con vincolo di destinazione decennale, peraltro oggetto di contestazione fra le parti con scambio di note fra i relativi legali rappresentanti.

Gli elementi sopradescritti devono essere tenuti presenti al fine di valutare l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti coinvolti che può derivare dall’accoglimento dell’istanza di accesso civico alla documentazione richiesta.

Al riguardo, in via preliminare, deve essere tenuta in considerazione la circostanza per la quale – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

In tale contesto – richiamando anche il precedente orientamento del Garante in materia di accesso civico ad atti di trasferimento immobiliare (parere contenuto nel provvedimento n. 377 del 21/9/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6919162) – si ritiene che, ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC, l’ostensione dei documenti sopra identificati ai nn. da 1 a 5, unita peraltro al particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico, può arrecare al soggetto controinteressato, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Va, infatti, considerata la tipologia e la natura dei dati e delle informazioni personali ivi contenuti e l’instaurazione di un possibile contenzioso fra le parti, che potrebbero determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà del soggetto controinteressato (compreso il diritto di difesa), con possibili ripercussioni negative sul piano personale e sociale. Ciò anche tenendo conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità del controinteressato medesimo in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti dal Comune, nonché della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti a quest’ultimo dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Per completezza, si ricorda, tuttavia, che la disciplina in materia di accesso civico prevede che «Se i limiti di cui ai commi 1 e 2 riguardano soltanto alcuni dati o alcune parti del documento richiesto, deve essere consentito l’accesso agli altri dati o alle altre parti» (art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013. Cfr. anche Linee guida dell’Anac in materia di accesso civico, par. 5.2).

Di conseguenza, considerando anche quanto evidenziato dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza nella richiesta di parere al Garante in relazione alla «facoltà di esercitare il diritto di controllare il perseguimento delle funzioni istituzionali e l’utilizzo delle risorse pubbliche, delineato dal novellato art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33/2013 anche come strumento di tutela dei cittadini e sprone alla buona amministrazione», si invita il Comune a valutare, ai sensi della predetta disposizione, la possibilità di accordare un accesso civico parziale ai soli documenti inerenti all’atto di compravendita e alla deliberazione autorizzativa dell’alienazione (sopra identificati ai nn. 1 e 2), previo oscuramento – anche alla luce del principio di «minimizzazione dei dati» (art. 5, par. 1, lett. c), del Regolamento) – dei dati personali (e di tutte le altre informazioni capaci di identificare, anche indirettamente, il soggetto controinteressato) ivi menzionati (compresi quelli dei soggetti non intervenuti nel procedimento di accesso civico), e dei dati identificativi e catastali dell’immobile venduto riportati nei predetti documenti.

Ciò avuto riguardo anche al limitato regime di pubblicità della deliberazione autorizzativa dell’alienazione – allegata all’atto di compravendita che peraltro ne riproduce anche i contenuti essenziali – che, secondo quanto riferito per le vie brevi dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, è stata già oggetto di pubblicazione all’albo pretorio circa tredici anni fa (anno 2005), per i quindici giorni previsti dalla normativa di settore (art. 124, comma 1, del d. lgs. 18/8/2000 n. 267).

Invece, con riferimento ai documenti sopra identificati ai nn. 3, 4 e 5 (cioè la relazione di servizio dell’Architetto comunale e le missive), si ritiene che l’ostensione potrebbe arrecare un pregiudizio concreto ai diritti e alle libertà del controinteressato, in particolare al suo diritto alla tutela della propria situazione giuridica soggettiva, alla luce del livello di conflittualità insorto tra lo stesso e il Comune (come emerge dalla documentazione in atti).

Rimane, in ogni caso, salva la possibilità per l’istante di accedere alla documentazione integrale richiesta, laddove dimostri l’esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Lanciano, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 26 luglio 2018 

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Iannini

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia