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Parere su una istanza di accesso civico - 7 agosto 2018 [9044701]

[doc. web n. 9044701]

Parere su una istanza di accesso civico - 7 agosto 2018

Registro dei provvedimenti
n. 449 del 7 agosto 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO l’art. 58, par. 3, lett. b), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati) (di seguito “Regolamento”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della trasparenza del Comune di Cernusco Lombardone, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permetta allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrano i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, il quale prevede che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell'organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno»;

VISTA la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della trasparenza del Comune di Cernusco Lombardone ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un accesso civico.

Nello specifico, è stata presentata un’istanza di accesso civico volta a ottenere:

1. «l’accesso ai dati relativi agli immobili e alle opere realizzati abusivamente, relativi all’Elenco dei rapporti degli ufficiali ed agenti di Polizia Giudiziaria riguardante opere o lottizzazioni abusive, pubblicato [in data identificata in atti] all’Albo Pretorio del Comune di Cernusco Lombardone»;

2. l’accesso ai due rapporti, identificati in atti con data e numero di protocollo, citati nel predetto elenco di cui supra al n. 1;

3. «l’accesso alla documentazione che la pubblica amministrazione ha prodotto nell’esercizio delle sue istituzionali funzioni amministrative, in merito alle opere abusive relative ai rapporti [di cui supra al n. 2]»;

4. «l’accesso alla seguente informazione: indicazione di quali organi preposti al controllo erano presenti durante i sopracitati sopralluoghi»;

5. «l’accesso alla seguente informazione: quantificazione ipotizzata delle mancate entrate tributarie a favore dell’Ente comunale a causa delle opere o lottizzazioni abusive sopracitate, a partire dal momento della realizzazione dell’illecito»;

6. «l’accesso alla seguente informazione: quantificazione dei danni di natura idrogeologica stimati per via della realizzazione delle opere o lottizzazioni abusive sopracitate».

Dagli atti risulta che i controinteressati hanno presentato opposizione all’accesso civico, rappresentando, fra l’altro, di avere richiesto una proroga al termine indicato nell’ordinanza di demolizione e di rimessa in pristino dello stato dei luoghi, concessa dal Comune, anche al fine (come risulta in una delle opposizioni) di conformare i lavori svolti alla vigente disciplina urbanistica. L’opposizione era, altresì, motivata dalla necessità di evitare il grave pregiudizio all’attività economica esercitata, a causa della divulgazione degli atti del procedimento anche considerando l’avvio del procedimento penale a carico dei presunti autori degli abusi.

Il Comune ha negato l’accesso civico, rappresentando, fra l’altro, l’esistenza di un pregiudizio con riferimento alla tutela di interessi economici e commerciali di una persona fisica e giuridica, nonché alla protezione dei dati personali dei controinteressati (art. 5-bis, comma 2, lett. a) e c), del d. lgs. n. 33/2013).

Nella richiesta di parere al Garante il Responsabile della trasparenza ha evidenziato, fra l’altro, che:

- «l’art. 31 del d.P.R.6-6-2001, n. 380 “Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali” al comma 7) stabilisce: “Il segretario comunale redige e pubblica mensilmente, mediante affissione nell'albo comunale, i dati relativi agli immobili e alle opere realizzate abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali e da agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di sospensione e trasmette i dati anzidetti all'autorità giudiziaria competente, al presidente della giunta regionale e, tramite l'ufficio territoriale del governo, al Ministro delle infra-strutture e dei trasporti”»;

- «l’obbligo di pubblicazione stabilito dalla norma è limitato a:“…i dati relativi agli immobili e alle opere realizzati abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali e da agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di sospensione»;

- «Inoltre riguardo alla pubblicazione dell'elenco, considerato che dal 1° gennaio 2010 l'albo pretorio online ha sostituito il precedente albo cartaceo, è necessario individuare i dati personali da pubblicare nel rispetto dei principi di "pertinenza e non eccedenza" contenuti negli articoli 11 e 12 del decreto legislativo 30.6.2003, n. 196»;

- «Lo scopo dichiarato della norma “di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali” è stato già raggiunto con la pubblicazione dell’attività avviata dall’Amministrazione a tutela delle norme urbanistiche, ma sempre nel “… rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall´articolo5-bis”».

- «[è stato] Ritenuto che l'elenco dei rapporti relativi ai casi di presunti abusi edilizi e delle relative ordinanze di sospensione da pubblicare mensilmente, mediante affissione all'albo on line, per legge con i soli riferimenti alle opere ed agli immobili realizzati abusivamente senza l'indicazione dei nominativi dei soggetti responsabili, avesse già la finalità di non rendere pubblico indiscriminatamente un procedimento di accertamento di abuso»;

- «In tal senso  era il contenuto dell’art. 7, comma 7, della legge 47/1985 che parlava di “elenco dei rapporti comunicati dagli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria riguardanti opere o lottizzazioni realizzate abusivamente” non facendo alcun riferimento ai presunti soggetti cui poteva essere riferito l’eventuale abuso»;

- «L’Albo pretorio attualmente è online e questo aumenta esponenzialmente la pubblicità dannosa derivante da una vicenda non ancora accertata come illecito penale e/o amministrativo, con conseguente e inevitabile perenne gogna pubblica»;

- «Si ritiene che anche il successivo d.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’edilizia) all’art. 31, comma 7, abbia confermato tale orientamento di esclusione del nominativo dei soggetti coinvolti prima dell’accertamento finale, limitando l’obbligo di pubblicazione soltanto ai “…dati relativi agli immobili e alle opere realizzati abusivamente”»;

- «Nel caso di specie si tratta di un paese di meno di 4.000 abitanti, in cui le due località sono facilmente identificabili […]».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che l’accesso civico è istituto preordinato a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» e che, in tale contesto, «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). 

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è “rifiutato”, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

Si ricorda, in proposito, che per «dato personale» deve intendersi «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all'ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento).

La predetta disciplina di fonte europea prevede, inoltre, che il trattamento dei dati personali debba avvenire nel rispetto dei principi indicati dall’art. 5, fra cui quello di «minimizzazione dei dati», secondo il quale i dati personali devono essere adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati (par. 1, lett. c). 

In tale quadro, sotto il profilo procedurale, occorre evidenziare che l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso civico è tenuta a coinvolgere i controinteressati, individuati ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2 (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013).

Il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza nel caso di riesame a esso presentato, laddove l’accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a)).

2. Il caso sottoposto al Garante

Nel caso in esame, per i profili di competenza di questa Autorità limitati alla tutela dei dati personali, oggetto dell’accesso civico è documentazione contenente dati e informazioni, di diversa specie e natura, riferiti a coloro che sono stati destinatari di provvedimenti di accertamento di irregolarità edilizie.

In relazione al regime di pubblicità delle informazioni riguardanti opere abusive, si ricorda che la specifica normativa statale di settore prevede espressamente che «il segretario comunale redige e pubblica mensilmente, mediante affissione nell'albo comunale, i dati relativi agli immobili e alle opere realizzati abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di sospensione» (art. 31, comma 7, del d.P.R. n. 380 del 6/6/2001).

Dagli atti risulta che il Comune ha provveduto alla predetta pubblicazione sull’albo pretorio online in data 2/2/2018, oscurando i dati personali dei committenti. Tale documento risulta già in possesso dell’istante.

In tale contesto, non si concorda con quanto affermato dall’istante, nella richiesta di accesso civico, laddove viene richiamata l’applicazione dell’art. 6, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013 per ottenere l’ostensione integrale della documentazione richiesta. Ciò in quanto, fermo restando il rispetto della «qualità delle informazioni» oggetto di pubblicazione obbligatoria, richiamata nella predetta disposizione, i principi e la disciplina di protezione dei dati personali – come peraltro previsto anche dagli artt. 1, comma 2, e 7-bis del d. lgs. n. 33/2013 (v. altresì art. 8, comma 3) – devono essere rispettati anche nell´attività di pubblicazione di dati sul web per finalità di trasparenza.

Infatti, come già affermato dal Garante, «Laddove l´amministrazione riscontri l´esistenza di un obbligo normativo che impone la pubblicazione dell´atto o del documento nel proprio sito web istituzionale è necessario selezionare i dati personali da inserire in tali atti e documenti, verificando, caso per caso, se ricorrono i presupposti per l´oscuramento di determinate informazioni.

I soggetti pubblici, infatti, in conformità ai principi di protezione dei dati, sono tenuti a ridurre al minimo l´utilizzazione di dati personali e di dati identificativi ed evitare il relativo trattamento quando le finalità perseguite nei singoli casi possono essere realizzate mediante dati anonimi o altre modalità che permettano di identificare l´interessato solo in caso di necessità (cd. "principio di necessità" di cui all´art. 3, comma 1, del Codice). Pertanto, anche in presenza degli obblighi di pubblicazione di atti o documenti contenuti nel d. lgs. n. 33/2013, i soggetti chiamati a darvi attuazione non possono comunque "rendere […] intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione" (art. 4, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013).

È, quindi, consentita la diffusione dei soli dati personali la cui inclusione in atti e documenti da pubblicare sia realmente necessaria e proporzionata alla finalità di trasparenza perseguita nel caso concreto (cd. "principio di pertinenza e non eccedenza" di cui all´art. 11, comma 1, lett. d, del Codice). Di conseguenza, i dati personali che esulano da tale finalità non devono essere inseriti negli atti e nei documenti oggetto di pubblicazione online. In caso contrario, occorre provvedere, comunque, all´oscuramento delle informazioni che risultano eccedenti o non pertinenti» (provv. n. 243 del 15/5/2014 recante le «Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati», parte prima par. 2, in G.U. n. 134 del 12/6/2014 e in www.gpdp.it, doc. web n. 3134436). 

Quanto alla possibilità di conoscere, tramite l’istituto dell’accesso civico, i dati personali non oggetto di pubblicazione da parte del Comune (fra cui i dati relativi identificativi degli autori dei presunti abusi) o i verbali di sopralluogo effettuati dalla polizia municipale, deve essere tenuta in considerazione la circostanza per la quale – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai documenti richiesti. 

Nel caso che interessa, dall’istruttoria è emerso che sebbene i soggetti controinteressati siano stati destinatari di provvedimenti di accertamento di opere effettuate in assenza di titolo edilizio e di provvedimenti di demolizione e di rimessa in pristino dello stato dei luoghi, abbiano tuttavia chiesto all’amministrazione una proroga dei termini fissati nei predetti provvedimenti anche al fine di conformare i lavori svolti alla vigente disciplina urbanistica. Risulta, inoltre, che il Comune ha concesso la proroga richiesta. 

Alla luce di tali circostanze, per come descritte nell’opposizione all’accesso civico dei soggetti controinteressati, anche considerando il danno «derivante da una vicenda non ancora accertata come illecito penale e/o amministrativo, con conseguente e inevitabile perenne gogna pubblica» (come evidenziato dal Responsabile della trasparenza nella richiesta di parere al Garante) e il possibile avviamento del procedimento penale, a carico dei presunti autori degli abusi, si ritiene che, ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC, il Comune abbia correttamente respinto l'accesso civico alla documentazione richiesta. 

Ciò in quanto, tenendo conto della tipologia e della natura dei dati e delle informazioni personali contenuti nella documentazione oggetto dell’istanza di accesso civico, nel caso in esame, la generale conoscenza dei dati e delle informazioni richieste potrebbe determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei soggetti controinteressati, con possibili ripercussioni negative sul piano lavorativo, professionale, personale e sociale (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.). L’ostensione richiesta, unita peraltro al particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico e al ristretto ambito territoriale del Comune interessato di soli 4000 abitanti, può arrecare ai soggetti controinteressati, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Rimane, in ogni caso, salva la possibilità per l’istante di accedere alla documentazione richiesta, laddove dimostri effettivamente l’esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della trasparenza del Comune di Cernusco Lombardone ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 7 agosto 2018

IL PRESIDENTE
Soro