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Parere su una istanza di accesso civico - 31 agosto 2018 [9045220]

[doc. web n. 9045220]

Parere su una istanza di accesso civico - 31 agosto 2018

Registro dei provvedimenti
n. 450 del 31 agosto 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO l’art. 58, par. 3, lett. b), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (Regolamento generale sulla protezione dei dati) (di seguito “Regolamento”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Unione Bassa Est Parmense, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permetta allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrano i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, il quale prevede che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell'organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno»;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni dell’Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Unione Bassa Est Parmense ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego parziale di un accesso civico del Comune di Colorno, facente parte della predetta Unione.

Nello specifico, è stata presentata un’istanza di accesso civico volta a ottenere copia dei seguenti documenti:

1. Provvedimento amministrativo di istituzione della Zona a traffico limitato (ZTL) in Via Cairoli, Via Saffi, piazzale De Amicis, via dei Nola, via Bibbiena e piazzale Verdi del Comune di Colorno;

2. Ordinanza o altro provvedimento di istituzione della sosta vietata in dette aree di circolazione o del consenso di sosta in spazi appositi;

3. Elenco dei soggetti autorizzati al transito e alla sosta nella ZTL.

Dagli atti risulta che il Comune ha accolto l’accesso civico con riferimento alla documentazione di cui ai punti nn. 1 e 2 e ha negato l’accesso alla documentazione di cui al punto n. 3 “per il rispetto della normativa sulla privacy”.

Risulta, altresì, che non sono stati coinvolti gli eventuali controinteressati.

Nella domanda di riesame dell’istanza di accesso, allegata alla richiesta di parere al Garante, emerge che l’istante ha lamentato  che “il soggetto destinatario dell’istanza di accesso civico è tenuto a verificare se l’accesso civico debba essere rifiutato «per evitare un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 1, lett. a)) - previa in ogni caso comunicazione al soggetto controinteressato … Il provvedimento di diniego parziale  … non sembra, invece, fondato sulla tutela di tali dati. Il Comune di Colorno dovrebbe … motivare specificamente in ordine alle ragioni del pregiudizio concreto che si assumerebbe arrecato con la loro ostensione”.

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che l’accesso civico è istituto preordinato a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» e che, in tale contesto, «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). 

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è “rifiutato”, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

Si ricorda, in proposito, che per «dato personale» deve intendersi «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all'ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento).

La predetta disciplina di fonte europea prevede, inoltre, che il trattamento dei dati personali debba avvenire nel rispetto dei principi indicati dall’art. 5, fra cui quello di «minimizzazione dei dati», secondo il quale i dati personali devono essere adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati (par. 1, lett. c). 

Il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza nel caso di riesame a esso presentato, laddove l’accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a)).

2. Il caso sottoposto al Garante

Nel caso in esame, per i profili di competenza di questa Autorità, limitati alla tutela dei dati personali, oggetto dell’accesso civico è la documentazione contenente dati e informazioni, riferiti a soggetti autorizzati al transito e alla sosta nella zona a traffico limitato istituita nel centro storico del Comune di Colorno.

In particolare, dagli atti è emerso che l’elenco dei soggetti, autorizzati all’accesso e alla sosta della ZTL predetta, contiene informazioni di vario tipo, tutte qualificabili come dati personali, in quanto sono indicati, oltre ai nominativi delle persone, anche gli indirizzi di residenza, i numeri di telefono e cellulari, nonché gli indirizzi di posta elettronica. 

Ciò premesso, occorre evidenziare che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai documenti richiesti. 

La generale conoscenza dei dati e delle informazioni contenute nella documentazione richiesta potrebbe,  senza dubbio, determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei soggetti controinteressati, con possibili ripercussioni negative sul piano professionale, personale e sociale. 

Ciò anche tenendo conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità dei soggetti, autorizzati all’accesso e alla sosta della ZTL citata, in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti dal Comune, nonché della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti a quest’ultimo dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Infatti, l’ostensione richiesta, unita peraltro al particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico e al ristretto ambito territoriale del Comune interessato (di circa 8.000 abitanti) può arrecare ai soggetti controinteressati, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Alla luce di tali circostanze, si ritiene che, ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC, il Comune abbia correttamente respinto, parzialmente, l'accesso civico della documentazione richiesta.

Tuttavia, si rammenta che, come evidenziato dall’ANAC, «nella risposta negativa o parzialmente tale … l’amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione … La motivazione  serve all’amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell’accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell’amministrazione» (par. 5.3 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.). 

Con riferimento al mancato coinvolgimento dei soggetti controinteressati nel procedimento relativo all’accesso civico, si ricorda che la disciplina di settore prevede che «l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell’articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013). La comunicazione della richiesta di accesso civico al soggetto controinteressato, ha la diversa funzione di consentire a quest’ultimo di intervenire eventualmente nel procedimento, presentando una motivata opposizione, laddove ritenga che dall’accoglimento dell’accesso possa derivare un pregiudizio concreto, fra l’altro, alla protezione dei propri dati personali. 

Resta fermo, in ogni caso, che, come evidenziato anche dall’ANAC, le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato «costituiscono un indice della sussistenza di un pregiudizio concreto, la cui valutazione però spetta all’ente e va condotta anche in caso di silenzio del controinteressato, tenendo, altresì, in considerazione gli altri elementi illustrati [nelle Linee guida]» (par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Nel caso di specie, per quanto attiene ai profili inerenti la protezione dei dati personali, il coinvolgimento dei controinteressati non è necessario, in quanto il Comune - nel rifiutare parzialmente la richiesta di accesso civico,  escludendo l’ostensione dell’elenco dei soggetti autorizzati all’accesso e alla sosta della ZTL del centro storico - ha già provveduto a scongiurare il rischio che si possa verificare in capo ad essi proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. Sul punto, il Garante si è già espresso, in passato, con il parere contenuto nel provvedimento del 18 gennaio 2018, doc. web n. 7689066.

Rimane, in ogni caso, salva la possibilità per l’istante di accedere alla documentazione richiesta, laddove dimostri effettivamente l’esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Unione Bassa Est Parmense, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 31 agosto 2018

IL PRESIDENTE
Soro