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Parere su una istanza di accesso civico - 29 novembre 2018 [9065367]

[doc. web n. 9065367]

Parere su una istanza di accesso civico - 29 novembre 2018

Registro dei provvedimenti
n. 485 del 29 novembre 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l’art. 58, par. 3, lett. b), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati) (di seguito “Regolamento”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 intitolato «Codice in materia di protezione dei dati personali, recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento nazionale al regolamento (UE) n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE» (di seguito “Codice”);

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell’Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la prof.ssa Licia Califano;

PREMESSO

Con la nota in atti il Segretario Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, nelle more della designazione del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame di un accesso civico.

Nello specifico, è stata presentata un’istanza di accesso civico al predetto Ministero volta a ottenere copia «della domanda di partecipazione [di un dipendente identificato in atti] alla selezione di n. 2 componenti per la costituzione dell’XX» e «della dichiarazione da [esso] resa in ordine alla assenza di cause di incompatibilità».

Nella medesima istanza è chiesto di conoscere «l’inquadramento giuridico ed economico del detto dipendente a decorrere dall’anno 2013, unitamente alla retribuzione lorda annua [...] corrisposta sempre dal 2013 (al netto delle competenze accessorie variabili quali produttività, indennità di risultato, responsabilità, disagio), nonché la retribuzione di risultato allo stesso corrisposta nel medesimo periodo ed i rimborsi per spese di missione fruiti».

Dagli atti risulta che il Ministero non ha riscontrato l’istanza, nei termini previsti dalla normativa di settore per l’accesso civico, con un provvedimento di accoglimento o di diniego, ma ha comunicato al richiedente solo la presentazione dell’opposizione al predetto accesso civico da parte del soggetto controinteressato, senza peraltro specificarne i motivi.

L’istante ha dunque presentato richiesta di riesame avverso il silenzio dell’amministrazione.

Nella richiesta di parere al Garante il Ministero ha evidenziato che il soggetto controinteressato è un dipendente di ruolo del ministero, ma non è appartenente ai ruoli dirigenziali, «né [è] titolare di un incarico dirigenziale ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d. lgs. n. 165/2001, né è titolare di posizione organizzativa ai sensi dell’articolo 17 comma 1 bis del decreto legislativo 165/2001, (non essendo state le suddette posizioni organizzative ad oggi, costituite presso questa amministrazione)», ma svolgerebbe attualmente un ruolo di «coordinatore» presso la divisione identificata in atti.

Tale assunto è contestato dal soggetto istante nella memoria presentata al Garante nel corso dell’istruttoria relativa alla richiesta di parere. 

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che l’accesso civico è istituto preordinato a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» e che, in tale contesto, «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). 

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è “rifiutato”, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

Si ricorda, in proposito, che per «dato personale» deve intendersi «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all'ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento).

La predetta disciplina di fonte europea prevede, inoltre, che il trattamento dei dati personali debba avvenire nel rispetto dei principi indicati dall’art. 5, fra cui quello di «minimizzazione dei dati», secondo il quale i dati personali devono essere adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati (par. 1, lett. c). 

In tale quadro, sotto il profilo procedurale, occorre evidenziare che l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso civico è tenuta a coinvolgere i controinteressati, individuati ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2 (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013).

Il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza nel caso di riesame a esso presentato, laddove l’accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a)).

2. Il caso sottoposto al Garante

In via preliminare, occorre rilevare che il Ministero non ha espressamente negato o differito l’accesso civico per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali», limitandosi a comunicare al soggetto istante che il soggetto controinteressato ha presentato opposizione all’accesso civico, senza peraltro specificarne le cause.

Si fa presente, in primo luogo, che nelle Linee guida dell’Anac in materia di accesso civico è indicato che nella risposta alle istanze di accesso civico «l’amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione, tanto più necessaria in una fase sicuramente sperimentale quale quella che si apre con le prime richieste di accesso. La motivazione serve all’amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell’accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell’amministrazione» (parr. 4.2, 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all’accesso generalizzato», n. 13).

Nel caso sottoposto all’attenzione del Garante, invece, il riscontro eccessivamente sintetico fornito all’accesso civico del soggetto istante non consente di far comprendere le ragioni per cui l’ostensione dei documenti richiesti tramite l’accesso civico debba essere negata ai sensi del d. lgs. n. 33/2013 e possa causare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto controinteressato.

Per tale motivo, si ritiene che questa Autorità non possa pronunciarsi nel merito della questione, non rientrando il caso di specie fra quelli per i quali è previsto che il Garante si esprima con un parere formale. 

Ciò nonostante, si valuta opportuno fornire le seguenti indicazioni, atteso il carattere rilevante della questione, invitando comunque il Ministero ad effettuare una nuova valutazione del caso in esame, motivando in maniera congrua e completa il provvedimento di riscontro dell’istanza di accesso civico.

Nel caso in esame, si evidenzia che oggetto dell’accesso civico è una cospicua documentazione contenente dati e informazioni personali di diversa specie su cui, per i profili di interesse di questa Autorità, sarebbe opportuno effettuare distinte valutazioni.

Al riguardo, senza entrare nel merito, in relazione ai dati e alle informazioni riferiti al dipendente e relativi all’attività lavorativa effettuata presso il Ministero dal 2013 (inquadramento giuridico ed economico, retribuzione lorda annua, retribuzione di risultato, rimborsi per spese di missione) oppure alla procedura di selezione (domanda, documenti e titoli presentati), deve essere tenuta in considerazione la circostanza per la quale – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto controinteressato, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai documenti richiesti. 

Va, infatti, considerata la tipologia e la natura dei dati e delle informazioni personali contenuti nei documenti richiesti e la possibilità di determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà del soggetto controinteressato, con possibili ripercussioni negative sul piano professionale, personale e sociale; tenendo anche conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità in relazione al trattamento dei dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti dall’Istituto, nonché della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Al riguardo, si rinvia alle osservazioni contenute nei precedenti orientamenti del Garante in materia di accesso civico ai dati dei dipendenti, con particolare riferimento ad esempio all’accesso civico alla «certificazione dell’anzianità di servizio, con indicazione della data di inquadramento del livello giuridico» del dipendente (parere del 18 gennaio 2018 n. 26, doc. web n. 7688820), o ad altri dati e informazioni personali relativi al rapporto di lavoro (pareri 9 febbraio 2017, n. 50, doc. web n. 6057812; 31 maggio 2017, n. 254, doc. web n. 6495493; 13 settembre 2017, n. 369, doc. web n. 7155944), fatti salvi gli obblighi di pubblicazione stabiliti dall’art. 14 del d.lgs. n. 33/2013.

Anche in relazione alla dichiarazione di insussistenza di incompatibilità a proposito della quale si invita il Ministero a tener conto della natura pubblica dell’incarico conferito (a cui è dedicato apposito sito web: https://...), si rinvia a quanto  già osservato in passato dal Garante (cfr. parere n. 363 del 28 agosto 2017, doc. web n. 6947348).

Resta, in ogni caso, salva la possibilità per l’istante di accedere alla documentazione richiesta, laddove dimostri l’esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Segretario Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 29 novembre 2018

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Califano

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia