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Memoria del Presidente del Garante per la protezione dei dati personali, Prof. Pasquale Stanzione - "Modifiche agli articoli 1058 e 1462 del codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, in materia di documentazione dei giudizi di idoneità all'avanzamento e di attribuzione del punteggio di merito nonché di conferimento di encomi ed elogi”

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Memoria del Presidente del Garante per la protezione dei dati personali, Prof. Pasquale Stanzione - "Modifiche agli articoli 1058 e 1462 del codice dell'ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, in materia di documentazione dei giudizi di idoneità all'avanzamento e di attribuzione del punteggio di merito nonché di conferimento di encomi ed elogi”

Commissione IV (Difesa) della Camera dei Deputati

(28 maggio 2021)


1. Premessa

Ringrazio la Commissione per aver inteso acquisire, all'interno del procedimento legislativo, il punto di vista del Garante rispetto a una declinazione, alquanto particolare, del rapporto tra privacy e trasparenza amministrativa.

Su questa relazione si è costruita, soprattutto a partire dal d.lgs. 33/2013, una componente importante di democrazia partecipata, percepita, sempre più spesso, come principale strumento di rilegittimazione della res-publica.

Di fronte alla crisi della rappresentanza e all'emergere delle spinte populiste, infatti, alla trasparenza amministrativa si è affidata la funzione di assicurare la visibilità del potere che, secondo Bobbio, costituisce l'essenza della democrazia.       

La trasparenza diviene pertanto, sempre più nettamente, forma e regola organizzativa dell'agire pubblico, richiamata tra i principi-cardine dell'azione amministrativa nel progetto di riforma costituzionale della scorsa legislatura, così da rievocare quel principio di controllo democratico sull'esercizio del potere amministrativo che qualche Padre costituente avrebbe voluto espressamente sancito in Costituzione.

Come osserva infatti la Corte costituzionale nella sentenza 20/2019, i principi di pubblicità e di trasparenza vanno "riferiti non solo, quale corollario del principio democratico (art. 1 Cost.), a tutti gli aspetti rilevanti della vita pubblica e istituzionale, ma anche, ai sensi dell'art. 97 Cost., al buon funzionamento dell'amministrazione (sentenze n. 177 e n. 69 del 2018, n. 212 del 2017) e (…) ai dati che essa possiede e controlla”.

Ma per mantenere questa sua funzione democratica, senza paradossalmente degenerare, per una singolare eterogenesi dei fini, nel suo opposto, la trasparenza ha dovuto ricercare un equilibrio sostenibile con la privacy, ogniqualvolta la pubblicità dell'azione amministrativa coinvolga quei frammenti di vita individuale che sono i dati personali.

Il perno di questo bilanciamento è stato individuato dalla Consulta (sent. 20/19, sulla scorta del resto della giurisprudenza della Cgue) nel canone di proporzionalità, intorno al quale va declinato il rapporto tra trasparenza e riservatezza.

Esso esige in particolare, come ricorda la Corte, la necessità ed idoneità della norma "al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi”.

Non può per altro verso aversi – osserva la Consulta con riferimento generale alle operazioni di bilanciamento, § 5.3.1. Cons.dir. - un decremento di tutela di un diritto fondamentale, se ad esso non fa riscontro un corrispondente incremento di tutela di altro interesse di pari rango.

E con particolare riferimento al rapporto tra privacy e trasparenza amministrativa, la Corte ricorda come debba tenersi conto dell'amplificazione esponenziale che la rete determina per ogni forma di pubblicità e della necessità di distinguere la conoscibilità funzionale al sindacato diffuso sull'esercizio del potere dalla soddisfazione di "mere curiosità”. Essa è favorita in particolare - osserva ancora la sentenza - dal "reperimento casuale” di dati personali, reso possibile dall'indicizzazione e dalll'indiscriminata accessibilità via web delle informazioni.

La proposta di legge in discussione traspone dunque il rapporto tra privacy e trasparenza sul terreno dell'ordinamento militare, alquanto particolare per la forte caratterizzazione gerarchico-verticistica della sua articolazione e per i margini di discrezionalità che caratterizzano, in certa misura, alcune decisioni, come tra le altre quelle inerenti l'avanzamento di carriera, segnatamente per meriti eccezionali.

L'esigenza da cui muove la proposta di legge, di assicurare maggiore sindacabilità ad alcune di queste decisioni, rafforzandone la motivazione e pubblicandone l'atto conclusivo, è dunque in tale prospettiva certamente condivisibile.

Ma come ogni forma di pubblicità che coinvolga anche dati personali, deve appunto rispondere a quel canone di proporzionalità e di ragionevolezza cui la Consulta ha richiamato il legislatore in una nota sentenza, invocando i parametri della disciplina privacy in funzione eterointegrativa del principio di ragionevolezza.

E' questo, dunque, il limite che incontra la discrezionalità legislativa nel normare la materia e sul quale dobbiamo interrogarci.

2. Il contenuto della proposta legislativa

La finalità di garantire maggiore trasparenza al procedimento valutativo per l'avanzamento di carriera e a quello di conferimento di encomi ed elogi è perseguita dalla proposta di legge, in primo luogo, attraverso un più stringente obbligo motivazionale.

Rispetto alla seconda categoria di procedimenti, la finalità di trasparenza è perseguita anche attraverso un più ampio regime di pubblicità degli encomi solenni e la costituzione di uno specifico archivio, funzionale al monitoraggio delle attività premiali.

Se ci soffermiamo su quest'ultimo aspetto – maggiormente rilevante per le competenze dell'Autorità - va anzitutto osservato che la maggiore innovazione apportata dalla proposta di legge concerne il regime di pubblicità dell'encomio solenne, oggi limitato alla pubblicazione nell'odg del corpo, di unità e dei comandi superiori, con finalità essenzialmente simbolico-formative ("affinché tutti ne traggano esempio” recita la norma) e cui invece la proposta intende affiancare la diffusione "in un'apposita sezione del sito internet del Ministero della difesa”(1).

Quanto alla modalità di pubblicazione sul web degli encomi solenni, la modifica proposta con l'introduzione del comma 2-bis dell'art. 1462 del Codice dell'ordinamento militare ne prescrive il carattere anonimo, pur con una formulazione meritevole di perfezionamento, in quanto di per sé contraddittoria, ove indica per i "dati personali” pubblicati la "forma anonima”.

Quest'ultima, infatti, ai sensi del Considerando 27 del Regolamento (UE) 2016/679, esclude di per sé il carattere personale del dato (come definito ai sensi dell'art. 4, n.1) del Regolamento stesso.

Se, dunque, il fine perseguito dalla novella è quello di prescrivere la pubblicazione degli encomi in forma individuale (non aggregata, e cioè riferita al solo dato numerico) ma realmente anonima, va dunque prevista l'espunzione non del solo nominativo, ma anche di ogni altro dato suscettibile di reidentificare, sia pure indirettamente, l'interessato.

Andrebbero, in linea generale, previste adeguate tecniche di anonimizzazione da adottare rispetto ai contenuti da pubblicare, tali cioè da assicurare l'effettiva realizzazione del fine perseguito dalla norma, ossia di escludere l'identificazione del soggetto encomiato, anche appunto per fini di sicurezza nazionale e di difesa.

Si deve tuttavia riflettere se, al di là delle tecniche utilizzate, il particolare oggetto di questa pubblicazione (l'encomio solenne in sé) sia davvero in grado di escludere ogni possibilità di reidentificazione dell'interessato, mediante dati di contesto ulteriori, in particolare rispetto a professionalità particolari o a meriti eccezionali che, appunto, contraddistinguano univocamente il soggetto, nonché in ragione del regime di pubblicità, sia pur interna al corpo, accordata a tali atti dalla pubblicazione sull'ordine del giorno.

In tal caso, non si potrebbe ritenere che la pubblicazione, benché priva dei dati identificativi del soggetto, sia realmente anonima e, a fronte di un non irragionevole rischio di reidentificazione, si dovrebbe comunque applicare la disciplina prevista dal Regolamento 2016/679 e dal Codice in materia di protezione dei dati personali(2).

Comunque, elementi di dettaglio che concorrano a meglio definire le caratteristiche essenziali del trattamento potranno poi essere previsti, eventualmente, anche con uno specifico regolamento attuativo da emanare su parere del Garante, secondo quanto disposto dall'art. 36.4 del Regolamento 2016/679.

In linea generale, può conclusivamente ritenersi che il bilanciamento, proposto dalla norma di cui al citato comma 2-bis dell'art. 1462, tra la trasparenza delle motivazioni degli encomi solenni per i militari, utili per gli avanzamenti di carriera e la tutela dell'identità dei soggetti interessati (unitamente alle richiamate ragioni di sicurezza nazionale e difesa) sia corretto.

Il ruolo svolto da costoro potrebbe infatti, in alcuni casi, esigere una maggiore riservatezza, considerando i rischi cui la rivelazione indiscriminata (quella determinata dalla divulgazione sul web) della propria identità, dei propri incarichi o grado o dell'appartenenza a un determinato corpo potrebbe esporli. Naturalmente, il grado di protezione accordato alla riservatezza del soggetto dipende, come già segnalato, dall'effettiva idoneità delle forme utilizzate per la pubblicazione ad evitare la possibilità di reidentificazione dell'encomiato.

Al fine di consentire il monitoraggio del procedimento di conferimento degli encomi, degli elogi e delle altre ricompense, il comma 9-bis, aggiunto all'art. 1462 al codice dell'ordinamento militare, prevede l'istituzione di un archivio digitalizzato contenente "i dati relativi” a tali atti.

La previsione di tale archivio digitale è certamente condivisibile al fine di garantire un monitoraggio più puntuale dell'esercizio del potere di conferimento di questi titoli di merito.

Tuttavia, la misura necessita di maggiore definizione, a partire dalla tipologia di dati e di documenti destinati a confluire nell'archivio, chiarendo ad esempio se si tratti del solo atto conclusivo del procedimento o anche di quelli prodromici, se realmente funzionali allo scopo di monitoraggio delle attività premiali.

Vanno poi previsti, in particolare: misure adeguate per garantire il costante aggiornamento e, quindi, l'esattezza dei dati; l'ambito di accessibilità dell'archivio stesso e, pertanto, i criteri per la definizione dei soggetti legittimati alla consultazione nonché, infine, adeguate garanzie di sicurezza, in particolare informatica, dell'archivio.

Tali elementi potrebbero, eventualmente, essere previsti pure con un regolamento attuativo (in ipotesi anche quello già citato a proposito del comma 2), da adottarsi previo parere del Garante, anche al fine di consentire, eventualmente, un più agevole aggiornamento in forme meno complesse di quelle proprie del procedimento legislativo.

Questi, dunque, sono i perfezionamenti che il Garante suggerisce di apportare, in sede emendativa, al testo, al fine di garantirne la più completa conformità alla disciplina di protezione dei dati.

L'Autorità resta, comunque, a disposizione per il prosieguo dei lavori ed, eventualmente, per la fase attuativa, laddove, come suggerito, si intendesse demandare a regolamenti attuativi la definizione della disciplina di dettaglio.

Vi ringrazio

__________________

(1) Appunto, per i soli encomi solenni, mentre per l'encomio semplice la sola forma di pubblicità ammessa sarebbe quella odierna di pubblicazione nell'odg.

(2) Naturalmente, questo elemento va valutato anche ai fini della compatibilità del previsto obbligo di pubblicazione con le esigenze di sicurezza nazionale e difesa, richiamate dallo stesso comma 2-bis quali ragioni ostative alla identificabilità del soggetto encomiato.

Scheda

Doc-Web
9591317
Data
28/05/21

Tipologia

Audizioni e memorie