[doc. web n. 9789100]

Parere su istanza di accesso civico - 1 giugno 2022

Registro dei provvedimenti
n. 208 del 1° giugno 2022

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Difensore civico della Regione Lazio, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 8, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Difensore civico della Regione Lazio ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013, in relazione al ricorso ricevuto su un provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico generalizzato presentato a una ASL.

Dall’istruttoria è emerso che è stata inoltrata all’ASL indicata nel ricorso un’istanza di accesso civico generalizzato avente a oggetto gli «atti e documenti relativi alla nomina del Direttore sanitario [identificato in atti]» e, nello specifico, «al fascicolo istruttorio relativo alla nomina del [predetto] Direttore sanitario della ASL […], segnatamente alla documentazione che comprova lo svolgimento di qualificata attività di direzione tecnico - sanitaria, ex art. 15 L.R. Lazio n. 18/94, comma 4, lett. d), “aver svolto per un quinquennio, attività di direzione tecnico sanitaria in enti o strutture sanitarie, pubbliche o private di media o grande dimensione[”] e, comunque, a tutti gli atti e documenti oggetto dell’espletamento delle verifiche […] che dovevano comprovare il possesso dei requisiti di legge […], il mantenimento dei requisiti di legge, nonché atti e documenti oggetto dell’acquisizione e conferma delle dichiarazioni rilasciate dal [citato Direttore sanitario] anche con riferimento allo stato di quiescenza, all’assenza di cause di inconferibilità e incompatibilità».

L’amministrazione ha rappresentato al soggetto istante, fra l’altro, che «in relazione alla nomina [del citato] Direttore Sanitario, risultano pubblicati il curriculum […] e la dichiarazione di incompatibilità» e che, rispetto agli altri documenti richiesti, «l’istanza non viene accolta in ragione dell’esigenza di tutelare i dati personali [del soggetto controinteressato], quali ricavabili indiscriminatamente dagli atti e documenti richiesti».

Il richiedente l’accesso civico ha quindi presentato ricorso al Difensore civico regionale avverso il provvedimento di diniego dell’accesso civico (art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013), ritenendolo non legittimo e insistendo nelle proprie richieste. Al riguardo, nello specifico, è stato evidenziato, fra l’altro, che non sussisterebbe «alcuna ragione di tutela dei dati personali», considerando che il soggetto controinteressato ha «partecipato ad una procedura pubblica ed è parimenti evidente che l’accesso civico generalizzato possa riferirsi solamente agli atti e ai documenti che non siano quelli pubblicati e che i divieti all’ostensione siano solo e soltanto quelli previsti dalla legge in materia». Il ricorrente, inoltre, ha rappresentato che «l’istanza di accesso civico generalizzato non richiede motivazione» e che, in un separato procedimento giudiziario il Tar Lazio con sentenza in atti avrebbe affermato a favore di un altro soggetto la possibilità di «accedere [al] c.d. fascicolo istruttorio relativo alla nomina del Direttore Sanitario della ASL […] tramite l’istituto dell'accesso generalizzato ex art. 5, comma 2, del d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016 in quanto il legislatore ha previsto e predisposto, proprio per il controllo dell’attività istituzione della p.a., questa autonoma azione».

OSSERVA

Nel caso sottoposto all’attenzione di questa Autorità, oggetto dell’accesso civico risulta essere un’articolata documentazione, afferente al fascicolo istruttorio relativo alla nomina di un Direttore sanitario di una ASL, nonché agli atti e documenti comprovanti il possesso dei requisiti di partecipazione e oggetto della verifica dell’amministrazione.

Al riguardo, la disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l’altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

L’esercizio del citato diritto «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente […] e non richiede motivazione» (ivi, comma 3).

In tale contesto, in via preliminare, non si concorda con quanto affermato dal soggetto istante nel ricorso al Difensore civico regionale laddove ha rappresentato che in un separato procedimento giudiziario il Tar Lazio con sentenza in atti avrebbe affermato a favore di un altro soggetto la possibilità di accedere al fascicolo istruttorio relativo alla nomina del Direttore Sanitario della ASL, soggetto controinteressato nel presente procedimento, tramite l’istituto dell'accesso generalizzato si cui all’art. 5, comma 2, del d. lgs. 33/2013. Ciò in quanto con la sentenza citata i giudici amministrativi si sono pronunciati su un profilo differente e hanno, invece, rigettato il ricorso sul provvedimento della p.a. di non accoglimento di un’istanza di accesso documentale ai medesimi documenti presentata ai sensi della diversa legge n. 241 del 7/8/1990 da un soggetto terzo. Nella sentenza in questione il giudice amministrativo non si è pronunciato in alcun modo sulla sussistenza dei presupposti per ottenere o meno la documentazione richiesta tramite l’istituto dell’accesso civico generalizzato.

Quanto, invece, al merito della questione sottoposta all’attenzione del Garante, occorre evidenziare che, nella motivazione del provvedimento di riscontro dell’accesso civico generalizzato, l’ASL ha operato un generico riferimento all’«esigenza di tutelare i dati personali», impedendo al soggetto istante di comprendere le ragioni per le quali l’ostensione dei documenti richiesti causa un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali tale da comportare il rifiuto dell’accesso civico da parte della p.a., secondo l’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Al riguardo, si ricorda che – anche nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico – è precisato che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all’esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all’esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l’amministrazione è tenuta a una congrua e completa» e che «La motivazione serve all’amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell’accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell’amministrazione» (par. 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all’ accesso generalizzato», n. 13).

Inoltre, sotto il profilo procedimentale, l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi del citato art. 5-bis, comma 2 – ossia soggetti che possono subire un pregiudizio concreto, fra l’altro, alla protezione dei propri dati personali – «è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione», i quali «Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, […] possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5, d. lgs. n. 33/2013).

Nel caso sottoposto all’attenzione del Garante, contrariamente a quanto previsto dalla normativa di settore e nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, non risulta che il soggetto controinteressato sia stato coinvolto nel procedimento relativo all’accesso civico, impedendogli di presentare un’eventuale opposizione motivata (art. 5, comma 5, d. lgs. n. 33/2013).

Si rileva, altresì, che non sono stati inviati al Garante – nemmeno per estratto – i documenti oggetto di accesso civico, né in altri atti dell’istruttoria sono stati indicati quali sarebbero i dati personali coinvolti, di cui non viene fornita una descrizione neanche di tipo generale.

Tali carenze istruttorie, considerate nel loro complesso, impediscono a questa Autorità di esprimersi, allo stato, nel merito del ricorso al Difensore civico regionale e della richiesta di accesso civico presentata all’ASL.

Per tutti i motivi sopra esposti, in relazione ai profili di competenza in materia di protezione dei dati personali, si invita l’ASL – previo coinvolgimento del soggetto controinteressato – a fornire al soggetto istante nel provvedimento di riscontro all’istanza di accesso civico ai documenti richiesti una congrua e completa motivazione circa l’esistenza o meno del limite di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 alla luce della normativa vigente, delle indicazioni contenute nelle richiamate Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, nonché dei precedenti pareri del Garante in materia pubblicati sul sito web istituzionale (https://www.garanteprivacy.it/temi/accesso-civico; cfr. in particolare, sull’accesso ai titoli dei dirigenti, i provvedimenti n. 230 del 18/4/2018, in www.gpdp.it. doc. web n. 8987117; n. 26 del 18/1/2018, ivi, doc. web n. 7688820) e massimati sul portale “FOIA - Centro nazionale di competenza” del Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (http://www.foia.gov.it/pareri/. Si ricorda, inoltre, che il contenuto dei pareri in materia di accesso civico, diviso per ogni singolo argomento, è riportato annualmente anche nelle relazioni del Garante al Parlamento, in https://www.garanteprivacy.it/home/attivita-e-documenti/documenti/relazioni-annuali).

In ogni caso, si ricorda che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono), tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di un’istanza di accesso civico generalizzato divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto controinteressato, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c).

In tale contesto, occorre altresì tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità del soggetto controinteressato e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a quest’ultimo dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Difensore civico della Regione Lazio, ai sensi dell’art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 1 giugno 2022

IL PRESIDENTE
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