[doc. web n. 10296550]

Parere su istanza di accesso civico - 8 agosto 2026

Registro dei provvedimenti
n. 607 dell'8 agosto 2026

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d.lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e per la trasparenza del Ministero della Difesa, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 7, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione della corruzione e per la trasparenza (RPCT) del Ministero della Difesa ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito di diversi procedimenti relativi a richieste di riesame su provvedimenti di diniego parziale riguardanti istanze di accesso civico del medesimo tenore.

Dall’istruttoria risulta che sono state presentate più richieste di accesso civico generalizzato al predetto Ministero da parte di alcune Associazioni di contenuto complesso e aventi a oggetto numerosi documenti. In generale e come sintetizzato nella richiesta di parere del RPCT, i profili di interesse per i quali è stato chiesto il parere riguardano essenzialmente la richiesta di accesso all’«Elenco dei portatori di interessi e [a]l Registro degli incontri del personale del Ministero della difesa con i portatori di interesse».

L’amministrazione ha fornito alcuni documenti, ma ha negato del tutto l’ostensione dell’elenco dei portatori di interesse e del registro degli incontri, rappresentando, fra l’altro, che la documentazione richiesta «non è ostensibile ai sensi dell’art. 5 bis, co. 1 lett. c), nonché co. 2 lett. a) e c) del D. Lgs. n.33/2013, poiché la divulgazione dell’elenco nominativo delle persone fisiche (PF) e delle persone giuridiche (PG) renderebbe conoscibili i soggetti che sviluppano o propongono tecnologie e programmi di potenziale interesse futuro della Difesa, con pregiudizio concreto per la difesa e le questioni militari, oltre alla lesione della protezione dei dati personali e degli interessi economico-commerciali dei soggetti iscritti».

È stato anche aggiunto che la disciplina di settore «non preved[e] la pubblicazione dell’elenco (né integrale, né parziale) nella sezione online Amministrazione Trasparente o altra sezione del sito istituzionale del Dicastero», anche perché l’elenco sarebbe «uno strumento interno di tracciabilità, non oggetto di pubblicità obbligatoria» per le motivazioni sopraindicate.

I soggetti istanti hanno ritenuto non corretti i provvedimenti di diniego parziale dell’amministrazione e si sono rivolti al RPCT per chiederne il riesame, insistendo nelle proprie richieste. 

OSSERVA

La questione sottoposta all’attenzione di questa Autorità è di natura complessa in quanto tocca il delicato tema della trasparenza dei soggetti portatori di interessi e degli incontri con i soggetti istituzionali, come il Ministero. 

Non esiste una disciplina statale di settore che regola la fattispecie e, nell’ambito dell’autonomia istituzionale, il Ministero della Difesa ha approvato uno specifico D.M. del 29/10/2025, modificato con successivo D.M. del 9/4/2026. Tali atti hanno disciplinato i «rapporti tra il personale del Ministero della difesa e i soggetti portatori di interesse operanti nei settori produttivi ricompresi nell’area di azione del Ministero, allo scopo di definire modalità organizzative e criteri diretti ad assicurare in modo imparziale e tracciabile i rapporti e le relazioni nel suddetto settore, nel rispetto dei principi di legalità, parità di trattamento e correttezza», istituendo a tale scopo «l’Elenco dei portatori di interesse» e il «registro degli incontri tra il personale del Ministero della difesa con i portatori di interesse» (artt. 1-3). 

Portatori di interesse sono sia le persone giuridiche che le persone fisiche «che interagiscono professionalmente con il Ministero della difesa rappresentando interessi, anche di natura non economica, al fine di concorrere ai processi decisionali pubblici in atto, ovvero di avviarne di nuovi» (ivi, art. 1, comma 2). Per richiedere incontri con il personale della Difesa è obbligatoria l’iscrizione nell’“Elenco” dei portatori di interesse. Tali incontri con il personale del Ministero della difesa sono riportati in apposito “Registro” in cui sono riportati, fra l’altro, data, natura istituzionale o meno del luogo dell’incontro, contesto occasionale o meno dell’incontro, nominativo del personale partecipante del Ministero, soggetto che ha formulato la richiesta di incontro, oggetto dell’incontro, ecc. (artt. 2-3)

Il D.M. non ha previsto la pubblicazione dell’Elenco dei portatori di interesse e del Registro degli incontri sul sito web istituzionale, né altre forme di pubblicità, avendo concepito i documenti in esame come strumento organizzativo interno per la tracciabilità dei rapporti e delle relazioni. Ciò è attestato anche dall’informativa fornita ai soggetti interessati che vogliono essere inseriti nell’elenco e presente sulla pagina web istituzionale, laddove è precisato che i dati personali sono trattati solo dal personale ivi indicato, senza alcun richiamo a eventuali forme di pubblicità ingenerando anche una certa aspettativa di riservatezza delle informazioni trattate.

In tale contesto, sono state presentate diverse richieste di accesso civico generalizzato sia all’Elenco dei portatori di interesse che al Registro degli incontri, rispetto alle quali i profili di competenza di questa Autorità sono limitati alla protezione dei dati che riguardano unicamente le persone fisiche. Ciò in quanto per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD). Non rientrano, quindi, nella definizione di “dato personale” le informazioni riguardanti soggetti come, ad esempio, persone giuridiche, enti, associazioni, fondazioni o comitati, che risultano sottratti dall’ambito di applicazione della disciplina in materia di protezione dei dati e, di conseguenza, non possono beneficiare della tutela di cui al citato art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 (cfr. anche cons. 14 del RGPD). In relazione però alle informazioni relative alle imprese e ditte individuali, si evidenzia che le stesse possono costituire dati personali se consentono l’identificazione di una persona fisica (cfr. sent. Corte Giustizia UE 9/11/2010, cause C-92/09 e C-93/09, Volker und Markus Schecke e Eifert).

Nel merito, si evidenzia, in via preliminare, che nello specifico caso in esame il Ministero della Difesa ha rifiutato l’accesso civico ai propri Elenco dei portatori di interesse e Registro degli incontri, richiamando vari limiti previsti dalla disciplina in materia di trasparenza per la tutela di interessi pubblici e privati dall’art. 5-bis, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 33/2013, anche diversi dalla protezione dei dati personali. Nello specifico, è stato rappresentato di non poter trasmettere i documenti richiesti «poiché la divulgazione dell’elenco nominativo delle persone fisiche (PF) e delle persone giuridiche (PG) renderebbe conoscibili i soggetti che sviluppano o propongono tecnologie e programmi di potenziale interesse futuro della Difesa, con pregiudizio concreto per la difesa e le questioni militari, oltre alla lesione della protezione dei dati personali e degli interessi economico-commerciali dei soggetti iscritti».

Ulteriori elementi di valutazione sono stati forniti dal RPCT in sede di richiesta di parere al Garante, che ha precisato come:

- «l’eventuale ostensione di quanto chiesto dagli istanti creerebbe, […] un pregiudizio sotto il profilo:

• della sicurezza e della difesa, tale da, ingiustificatamente, travalicare le misure predisposte dall’Amministrazione a tutela delle proprie attività istituzionali;

• degli interessi economici e commerciali dei soggetti coinvolti, comprese informazioni riservate, dati commerciali, know-how, segreti tecnici o altri elementi la cui conoscibilità altererebbe le condizioni di concorrenza o inciderebbe negativamente sulla posizione economica degli interessati»;

- «Una violazione della tutela della privacy, in quanto i soggetti che si sono registrati e che hanno sottoscritto l’informativa sono consapevoli e fiduciosi (sulla base del cd. legittimo affidamento) che le informazioni che essi hanno prodotto per la registrazione, non potranno essere trattati da soggetti diversi da quelli che sono stati autorizzati. Tantomeno i medesimi dati potranno essere oggetto di accesso civico generalizzato e, come tali, potenzialmente divenire di dominio pubblico»;

- «l’amministrazione non ha coinvolto i soggetti controinteressati – ovvero i portatori di interessi iscritti nell’elenco – al fine di acquisire formale consenso/opposizione all’eventuale ostensione (parziale o totale) dei dati richiesti dagli istanti in questione, in considerazione dell’elevato numero degli stessi. L’attività in questione avrebbe – è del tutto evidente – implicato un impegno tale da impedire il regolare svolgimento di altre attività amministrative. Sotto tale profilo, emergono di conseguenza rilevanti aspetti di “massività” delle richieste in argomento […]».

A ciò si aggiungono alcune riflessioni, elaborate anche alla luce delle istruttorie interne fatte effettuare dal RPCT, laddove è stato precisato che:

- «non si è proceduto all’attivazione del contraddittorio con i controinteressati ai sensi dell'art. 5, comma 5, in quanto, all’esito della valutazione istruttoria, non ne ricorrevano i presupposti. Il provvedimento di diniego è stato infatti fondato sulla sussistenza di limiti all’accesso riconducibili, in via principale, alla tutela di interessi pubblici di cui all'art. 5-bis, comma 1, rispetto ai quali la comunicazione ai controinteressati non rileva ai fini della decisione»;

- «i soggetti interessati (sia personale della Difesa, sia portatori d’interesse) conferiscono i propri dati personali nell’ambito di uno specifico trattamento, ricevendo apposita informativa in conformità alla normativa in materia di protezione dei dati personali. Tali informative […] individuano le finalità e le modalità del trattamento e non contemplano la comunicazione o l’ostensione dei dati a soggetti terzi mediante accesso civico. La divulgazione dei dati richiesti risulterebbe pertanto incompatibile con le finalità per le quali gli stessi sono raccolti e con le ragionevoli aspettative di riservatezza degli interessati, determinando un concreto pregiudizio alla tutela dei loro dati personali»;

- «è stata altresì valutata la possibilità di consentire un accesso parziale mediante l’oscuramento o l’anonimizzazione dei dati personali. Tuttavia, tale soluzione non risulta concretamente praticabile, in quanto i dati personali non costituiscono elementi meramente accessori della documentazione richiesta, ma ne rappresentano una componente essenziale e inscindibile; il loro oscuramento determinerebbe, pertanto, la sostanziale perdita del contenuto informativo dei documenti, compromettendone la comprensibilità e l’utilità rispetto all’oggetto dell’istanza di accesso».

Da quanto descritto si ricava un quadro in cui i limiti all’accesso civico eccepiti ai soggetti istanti sono riconducibili «in via principale, alla tutela di interessi pubblici di cui all’art. 5-bis, comma 1» non sindacabili da questa Autorità, quali la creazione di un possibile «pregiudizio concreto per la difesa e le questioni militari», rispetto ai quali non è prevista l’attivazione del coinvolgimento dei soggetti controinteressati, limitata al caso del pregiudizio ai soli interessi privati di cui al comma 2 dell’art. 5-bis, del d. lgs. n. 33/2013 (cfr. art. 5, comma 5, del medesimo decreto). 

Sussisterebbe poi, in ogni caso, anche un possibile pregiudizio a ulteriori «interessi economici e commerciali dei soggetti coinvolti», analogamente non sindacabili da questa Autorità, quali «informazioni riservate, dati commerciali, know-how, segreti tecnici o altri elementi la cui conoscibilità altererebbe le condizioni di concorrenza o inciderebbe negativamente sulla posizione economica degli interessati iscritti».

A ciò si aggiunge che i documenti oggetto di accesso civico non sono stati inviati ai fini dell’istruttoria a questa Autorità, neanche per estratto, e di conseguenza non è stato possibile verificarne il contenuto. Tuttavia, si rileva che anche laddove il Ministero avesse provveduto alla relativa trasmissione, non sarebbe stata possibile una valutazione di merito in ordine alle questioni sottoposte in quanto non è possibile valutare eventuali ragioni ostative presentate dai soggetti controinteressati, i quali, data l’informativa ricevuta, hanno una certa aspettativa di riservatezza dei propri dati personali trattati dal Ministero. I controinteressati, peraltro, per come formulata la domanda di accesso, non potrebbero in ogni caso essere tutti coinvolti nel procedimento di accesso civico – al fine di consentire un’eventuale opposizione motivata all’accesso ai propri dati personali secondo l’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013 – a causa, secondo quanto rappresentato, dell’elevato numero degli stessi, che potrebbe «implica[re] un impegno tale da impedire il regolare svolgimento di altre attività amministrative» facendo emergere «rilevanti aspetti di “massività” delle richieste in argomento». La valutazione della sussistenza di un possibile accesso massivo, esula tuttavia parimenti dalle competenze in materia di protezione dei dati personali di questa Autorità, che non può esprimersi in ordine a questioni organizzative e carichi di lavoro degli uffici del Ministero coinvolti. 

Allo stato degli atti, pertanto, alla luce delle descritte circostanze, non emergono elementi che possono consentire a questa Autorità di discostarsi dalle valutazioni già effettuate dal Ministero in sede di riscontro dell’accesso civico e dal RPCT in sede di richiesta di parere al Garante.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e per la trasparenza del Ministero della Difesa, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 8 agosto 2026

IL PRESIDENTE
Stanzione