[doc. web n. 10170239]

Parere su istanza di accesso civico - 14 agosto 2025

Registro dei provvedimenti
n. 476 del 14 agosto 2025 

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Difensore Civico della Regione Abruzzo, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Difensore Civico della Regione Abruzzo ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013, sul parziale accoglimento di un’istanza accesso civico presentata al Comune di Sulmona.

Dagli atti dell’istruttoria trasmessi dal Difensore civico, integrati dalla documentazione inviata anche dal predetto Comune su richiesta dell’Ufficio, è emerso che è stata presentata una richiesta di accesso civico generalizzato (ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013), avente a oggetto «Permessi, autorizzazioni, concessioni, sanatorie e quant’altro relativi alla costruzione dell’immobile [identificato in atti tramite dati castatali]». 

Il Comune di Sulmona – dopo aver coinvolto i due soggetti controinteressati intestatari delle pratiche edilizie che si sono opposti evidenziando la mancanza di un interesse qualificato a supporto dell’accesso – ha accolto l’istanza, trasmettendo copia del provvedimento finale dei due permessi di costruire e di una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), privi degli allegati (es. elaborati grafici e di progetto, documentazione fotografica, ecc.).

Il soggetto istante, non ritenendosi soddisfatto della documentazione ricevuta, ha integrato la richiesta di accesso, chiedendo di ricevere anche «tutta la documentazione prodotta dal richiedente[, compresi]. gli atti tecnico progettuali allegati alla domanda stessa» e, in particolare, per quanto riguarda i permessi di costruire la copia dei documenti ivi citati, quali relazione tecnica, inquadramento territoriale, elaborati grafici, stralcio planimetrico, progetti allegati.

L’amministrazione ha negato l’accesso all’ulteriore documentazione richiamando, fra l’altro, un precedente parere del Garante (provv. n. 271 del 17/12/2020, in www.gpdp.it, doc. web n. 9521857) e rappresentando, fra l’altro che «il legislatore statale ha previsto un preciso regime di pubblicità solo per l’atto finale del procedimento sancendo che “dell’avvenuto rilascio del permesso di costruire è data notizia al pubblico mediante affissione all’albo pretorio”», mentre «per tutta la documentazione contenuta nel permesso di costruire come planimetrie, elaborati tecnici, verifiche di conformità prospetti, impianti ecc. non esiste un obbligo di pubblicazione da parte delle Pubbliche Amministrazioni in quanto si tratta di materiale contenente atti, dati e informazioni con riferimenti a dati personali del titolare dell’intervento e di soggetti terzi che peraltro non risultano coinvolti nel procedimento di accesso». Nel provvedimento di diniego sono, inoltre, riportate le osservazioni del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune, che ha evidenziato come andrebbe tutelata «anche la protezione dell’opera intellettuale, riferibile agli elaborati tecnici e progettuali rispetto al soggetto che li firma. Infatti, l’accesso a tutti gli atti della documentazione edilizia, può comportare un pregiudizio […] alla protezione “degli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali”». 

In tale quadro, il soggetto istante, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato ricorso al Difensore Civico della Regione Abruzzo insistendo nelle proprie richieste, richiamando a sostegno delle proprie tesi le sentenze del Tar Campania n. 3897 del 28/06/2023 e del Consiglio di Stato n. 1179 del 5/2/2024. Il soggetto istante ha anche precisato che «non ha alcun interesse […] agli ipotetici e ai paventati interessi economici, commerciali alla proprietà intellettuale e/o ai segreti commerciali del costruttore. Il nocciol[o] della questione è che chi costruisce sta realizzando un laghetto con l’acqua pubblica che ricade in area demaniale e solo gli elaborati progettuali possono assicurare la verifica oggettiva e completa degli aspetti ambientali e giuridici».

OSSERVA

Dall’istruttoria emerge che oggetto di accesso civico è un’ampia documentazione relativa a pratiche edilizie chieste da persone fisiche, riguardanti il recupero, tramite ristrutturazione con ricostruzione di un fabbricato «diruto» (nella specie il rudere di un vecchio mulino) di cui erano crollati tutti i solai e il tetto rimanendo solo parte dei muri perimetrali. 

Rispetto a tale manufatto è stato chiesto al Comune un primo permesso di costruire, per la ristrutturazione con ricostruzione del fabbricato. Successivamente, a seguito di voltura del titolo edilizio a diverso proprietario, è stata presentata una Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) alternativa al permesso di costruire, recante «Recupero di un fabbricato diruto. I variante-Diversa distribuzione interna con cambio destinazione a fini residenziale» e poi è stato chiesto un secondo permesso di costruire per eseguire i lavori di ampliamento del fabbricato residenziale in corso di ristrutturazione. 

Il Comune ha fornito al soggetto istante gran parte della documentazione richiesta, trasmettendo copia dei provvedimenti finali riguardanti i due permessi di costruire e della SCIA, privi degli allegati. 

La documentazione oggetto di accesso civico, tramessa al Garante ai fini istruttori, risulta contenere – a seconda del titolo edilizio – documenti di riconoscimento, descrizione generale dell’intervento, comunicazione inizio lavori, autorizzazione paesaggistica, documentazione rischio sismico, comunicazione voltura del primo titolo edilizio, copia del bonifico di pagamenti nei confronti del Comune, asseverazioni e relazioni illustrative particolareggiate, documentazione fotografica del fabbricato, elaborati grafici e prospetti di progetto con visione laterali del fabbricato e piantine interne dei diversi piani dettagliate con la precisazione del posizionamento di scale, muri, porte, finestre/aperture, nonché dimensione di altezze e larghezze di ogni ambiente e relativa distribuzione nei diversi piani (camere, bagni, cucina, parcheggio, portico, locale deposito ecc.), peraltro con altri elementi come la indicazione delle finiture del colore delle porte e del materiale dei sanitari o delle tubature, ecc.

Sotto tale profilo, quindi, si tratta di un caso diverso da quello trattato nella giurisprudenza citata dal soggetto istante nella richiesta di riesame a sostegno delle proprie ragioni. In tali fattispecie il giudice amministrativo non si è espresso sulla lesività dell’ostensione generalizzata di elementi particolareggiati afferenti a immobili privati a uso residenziale di persone fisiche identificate, ma sull’ostensione di pratica edilizia chiesta da società (sent. Consiglio di Stato n. 1179/2024. Cfr. anche Tar Campania n. 3897/2023) i cui dati non rientrano nella definizione di «dato personale» ai sensi dell’art. 4, par. 1, n. 1, del RGPD, che si riferisce esclusivamente alle informazioni riguardanti persone fisiche. I dati riguardanti persone giuridiche, società o enti, risultano, infatti, sottratti dall’ambito di applicazione della disciplina in materia di protezione dei dati personali, con la conseguenza che per i dati riferiti a società non è possibile richiamare il limite di cui al citato art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 riguardante la protezione dei dati personali.

Le caratteristiche del caso in esame implicano, di conseguenza, una ponderazione di tipo differente che tenga in considerazione anche il rispetto della tutela della riservatezza delle persone interessate.  

Al riguardo, quanto ad alcuni atti presentati all’amministrazione per l’avvio della pratica edilizia – quali ad esempio descrizione generale dell’intervento edilizio, comunicazione di inizio lavori, autorizzazione paesaggistica, descrizione rischio sismico, comunicazione voltura del titolo edilizio – si ritiene che tali documenti contengano dati già forniti al soggetto istante, con la conseguenza che non sarebbe congruente con la valutazione precedentemente effettuata dall’amministrazione negarne l’accesso. In tal caso, occorre però oscurare, in sede di ostensione, i dati e le informazioni personali eccedenti rispetto alla finalità dell’accesso civico (es.: codici fiscali, residenza, recapiti telefonici, e-mail, p.e.c., eventuali altre informazioni di dettaglio ritenute eccedenti, ecc.).

In relazione invece, al resto della documentazione inviata a questa Autorità ai fini dell’istruttoria, e che è stata oggetto del provvedimento di rifiuto dell’accesso civico – come documenti di riconoscimento, asseverazioni e relazioni illustrative particolareggiate, elaborati grafici e prospetti di progetto con visione laterali del fabbricato e piantine interne dei diversi piani con precisazione degli elementi di dettaglio sopra descritti, documentazione fotografica del fabbricato, copia del bonifico di pagamenti nei confronti del Comune – si evidenzia quanto segue.

Come ricordato nel citato provvedimento del Garante n. 521/2016, contenente l’«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico» (cfr. anche provv. n. 15 del 18/1/2018, in www.gpdp.it, doc. web n. 7689066; provv. n. 360 del 10/8/2017, ivi, doc. web n. 6969290; provv n. 506 del 30/11/2017, ivi, doc. web n. 7316508), in base alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni. Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall’art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e pertanto, l’accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all’esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, tale per cui il diniego dell’accesso costituirebbe una lesione di questa libertà (cfr. sul punto da ultimo il caso Magyar Helsinki Bizottság v. Ungheria, 8 Novembre 2016, parr. 156 e 160-163).

Inoltre, come indicato anche nelle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico, l’accesso “generalizzato” è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l’oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l’ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell’interessato (ivi).

In tale contesto, va ricordato, che i dati e i documenti che si ricevono, a seguito di una istanza di accesso civico, divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada, in ogni caso, effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). 

Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso integrale ai documenti richiesti, oppure fornire un accesso parziale.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c). Bisogna, altresì, tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

In tale quadro – ai sensi della normativa vigente, delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico – si ritiene, in conformità ai precedenti orientamenti del Garante in materia di accesso civico a pratiche edilizie e alla documentazione inerente a prospetti, planimetrie e rilievi fotografici di abitazioni private (cfr., n. 37 del 29/1/2023, in www.gpdp.it, doc. web n. 9870805; provv. n. 31 del 27/1/2022, ivi, doc. web n. 9745282; n. 75 del 16/4/2020, ivi, doc. web n. 9347818; n. 271/2020, cit.), che l’integrale ostensione dell’ulteriore documentazione richiesta tramite l’accesso civico rispetto a quella già oggetto di ostensione (quali documenti di riconoscimento, bonifici bancari, asseverazioni e relazioni illustrative particolareggiate, progetti, tavole ed elaborati grafici, prospetti del fabbricato con piantine interne dei diversi piani – forniscono notizie private relative alla proprietà posseduta e alle relative caratteristiche, investendo, dunque, aspetti che rientrano anche nella sfera personale privata e familiare del proprietario del fabbricato. La trasmissione di tali atti, anche considerando il particolare regime di pubblicità dei dati e informazioni ricevuti tramite l’istituto dell’accesso civico (cfr. art. 3, comma 1, d. lgs. n. 33/2013) – determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà del controinteressato, arrecando, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD). Ciò anche considerando le ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati al momento in cui l’amministrazione ha raccolto le relative informazioni, nonché la non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico per ulteriori finalità non conosciute (né conoscibili) dai soggetti controinteressati (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Resta ferma ogni autonoma valutazione dell’amministrazione sull’esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» e dei presupposti per l’esercizio del diverso accesso ai documenti amministrativi secondo la procedura e i limiti di cui agli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Difensore Civico della Regione Abruzzo, ai sensi dell’art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013.

In Roma, 14 agosto 2025

IL PRESIDENTE
Stanzione