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Parere su una istanza di accesso civico - 4 maggio 2017 [6388380]

[doc. web n. 6388380]

Parere su una istanza di accesso civico - 4 maggio 2017

Registro dei provvedimenti
n. 214 del 4 maggio 2017

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vice presidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l´art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero della Giustizia ha chiesto al Garante il parere previsto dall´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell´ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un´istanza di accesso civico presentata da un´organizzazione sindacale a un Provveditorato regionale del Dipartimento dell´amministrazione penitenziaria.

La richiesta di accesso civico aveva a oggetto «la pubblicazione e/o la trasmissione […] dell´ordine di servizio […] n.XX dell´XX relativo alle competenze attribuite al "Dirigente Vicario" presso il Provveditorato Regionale dell´Amministrazione Penitenziaria», indicato in atti, adottato dal Provveditore regionale.

Al riguardo, l´amministrazione interpellata, rappresentando che il predetto ordine di servizio non rientrava «fra gli atti per i quali sussiste l´obbligo di pubblicazione ai sensi del Decreto Legislativo n. 33 del 2013», ha ritenuto «di dover negare l´accesso, avuto riguardo all´art. 5 bis comma 2 lettera a) del citato decreto, per evitare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali».

Nella richiesta di riesame del provvedimento di diniego è stato evidenziato, fra l´altro, che:

- «il documento al quale è stato richiesto l´accesso, conferendo funzioni Vicarie del Provveditore regionale […] si configura inequivocabilmente come un atto di organizzazione della pubblica amministrazione (art. 13 del D. Lgs [n. 33/2013]) e concernente gli incarichi dirigenziali (art. 14 del D. Lgs [n. 33/2013])»;

- «non [si] vede quali dei limiti di cui all´art. 5-bis, richiamati dal 2° comma dell´art. 5, del D. Lgs. n. 33/2013 possano giustificare un diniego all´accesso generalizzato a un atto che conferisce poteri vicari rispetto alle competenze proprie di un Provveditore Regionale dell´Amministrazione Penitenziaria e che assume dunque la forma e gli effetti di un atto di organizzazione della P.A.».

Con nota inviata al Ministero della Giustizia relativa al predetto accesso civico, il Provveditorato regionale ha aggiunto, fra l´altro, che l´ordine di servizio oggetto dell´accesso civico:

- «pur potendo apparire riconducibile alla generica previsione normativa del titolo del Capo II) "Obblighi di pubblicazione concernenti l´organizzazione e l´attività delle pubbliche amministrazioni" del Decreto Legislativo 33/2013, in concreto non rientra affatto tra gli atti per i quali sussiste l´obbligo di pubblicazione. L´atto, infatti, non è riconducibile all´ipotesi di cui all´art. 13 comma 1 lett. b), nella misura in cui non integra alcuna variazione nell´articolazione e nelle competenze degli uffici di questa Dirigenza Generale e conseguentemente dei dirigenti responsabili del singoli uffici. E non è riconducibile all´ipotesi dell´art. 14 comma 1 bis, in quanto non afferisce all´attribuzione di alcun incarico dirigenziale. […]»;

- «L´atto organizzativo in questione è, invece, funzionale all´ottemperanza delle disposizioni contenute nel Provvedimento del Capo del dipartimento del 13 gennaio 2017, avente ad oggetto "Disposizioni organizzative di adeguamento degli Uffici Centrali e Territoriali di questa amministrazione in attuazione del D.M. 2 marzo 2016", e si inserisce nel solco degli altri analoghi atti adottati dalle varie articolazioni centrali e territoriali di questa Amministrazione, senza che, come riscontrabile nell´area dedicata del sito web del Ministero della Giustizia, ne sia conseguita la loro pubblicazione sul sito istituzionale»;

- «difatti la precisata nota del Capo del Dipartimento partendo dalla premessa che dalle disposizioni contenute nell´articolo 16 del D.P.C.M. 15 giugno 2015, n. 84 "Regolamento di riorganizzazione del Ministero della giustizia e riduzione degli uffici dirigenziali e delle dotazioni organiche" tutti gli incarichi di livello dirigenziale non generale sono caducati a seguito della individuazione degli incarichi dirigenziali generali, espressamente dispone che, con riferimento alle articolazioni provveditoriali ed a quella dipartimentale, non potranno più essere conferiti incarichi dirigenziali pur se provvisori e, pertanto, nelle more delle procedure per il conferimento degli incarichi in applicazione dei decreti ministeriali 28 settembre 2016, i Direttori Generali ed i Provveditori "dovranno definire, con ordini di servizio individuali, solo gli ambiti di competenza di ciascun dirigente all´interno dei nuovi uffici"»;

- «ciò è quanto stato fatto anche con l´Ordine di servizio [oggetto dell´accesso civico, attribuendo al dirigente] le funzioni necessarie a garantire – nelle more delle procedure di attribuzione degli incarichi dirigenziali presso questo Provveditorato – il regolare dispiegarsi dell´attività amministrativa di questa articolazione regionale dell´Amministrazione».

OSSERVA

In primo luogo, dagli atti risulta oggetto di contestazione la circostanza che il documento relativo all´ordine di servizio di cui si chiede l´accesso civico rientri fra quelli per i quali sussiste un obbligo di pubblicazione obbligatoria online ai sensi degli artt. 13 e 14, comma 1-bis, del d. lgs. n. 33/2013 intitolati, rispettivamente, «Obblighi di pubblicazione concernenti l´organizzazione delle pubbliche amministrazioni» e «Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali».

In tale quadro, l´amministrazione destinataria dell´istanza ha già ritenuto non sussistere un obbligo di pubblicazione online e, sulla base del fatto che la richiesta di accesso civico aveva a oggetto, in alternativa alla pubblicazione del documento, anche la relativa comunicazione all´organizzazione sindacale, ha trattato la questione come richiesta di accesso civico ai sensi dell´art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 (cd. accesso generalizzato).

Con riferimento a tale profilo, e in relazione allo specifico caso sottoposto al Garante, non si ritiene di dover entrare nel merito della valutazione già effettuata dall´amministrazione. Ciò anche considerando che la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero della Giustizia è stata presentata ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell´ambito del procedimento relativo alla richiesta di riesame dell´organizzazione sindacale sul provvedimento di diniego dell´istanza di accesso civico.

Secondo quanto previsto dalla predetta disposizione il Garante è chiamato a esprimere il proprio parere nel caso in cui è stata presentata una istanza di riesame di un provvedimento di diniego di accesso generalizzato (ossia a dati e informazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del d. lgs. n. 33/2013), laddove lo stesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013).

Il d. lgs. n. 33/2013 prevede, infatti, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall´articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l´accesso civico è rifiutato «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)) e che «l´amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell´articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5).

Per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico, «l´Autorità nazionale anticorruzione, d´intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all´articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotta linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d´intesa con il Garante, ha approvato le «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013» (Determinazione n. 1309 del 28/12/2016, in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666. Cfr. anche Provvedimento del Garante recante «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico» n. 521 del 15/12/2016, in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807).

Con riferimento al provvedimento di diniego dell´accesso civico, si ricorda che nelle citate Linee guida dell´ANAC è precisato che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all´esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all´esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l´amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione, tanto più necessaria in una fase sicuramente sperimentale quale quella che si apre con le prime richieste di accesso. La motivazione serve all´amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell´accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell´amministrazione» (parr. 4.2, 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all´ accesso generalizzato», n.13).

Ciò considerato, si rileva che la motivazione contenuta nel provvedimento di diniego dell´istanza di accesso civico generalizzato non consente di comprendere le effettive ragioni per cui l´ostensione dei dati richiesti determinerebbe un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali ai sensi dell´art. 5-bis, comma 2, lett. a) del citato decreto.

Peraltro, sotto il profilo procedurale, dagli atti emerge che, contrariamente a quanto previsto dalla normativa di settore, non risulta che il soggetto controinteressato sia stato formalmente chiamato a intervenire, impedendogli di rappresentare un´eventuale opposizione (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013).

Nel merito, quanto al contenuto del documento contenente l´ordine di servizio relativo alle competenze attribuite al "Dirigente Vicario" presso il Provveditorato Regionale dell´Amministrazione Penitenziaria, richiamato nella richiesta di accesso civico, risulta che il predetto atto – dopo aver menzionato, fra l´altro, gli incarichi rivestiti dal Dirigente con le relative date e riportato la valutazione della competenza, esperienza, attitudini e capacità (peraltro tutte positive) – dispone l´affidamento al dirigente stesso di funzioni inerenti la direzione di un Ufficio (già provvisoriamente esercitate dal medesimo dirigente tramite precedente formale attribuzione) e la conferma dell´attribuzione delle funzioni di Vicario del Provveditore, con poteri di firma degli atti attributi alla propria competenza. In quest´ultima parte l´ordine di servizio riporta informazioni attinenti all´organizzazione e all´attività dell´amministrazione, nonché a funzioni riferibili a un incarico dirigenziale, che indipendentemente dalla riconducibilità agli obblighi di pubblicazione previsti artt. 13 e l´art. 14, comma 1-bis, del d. lgs. n. 33/2013, appaiono in ogni caso a essi omogenei.

In tale quadro, allo stato degli atti e ai sensi della normativa vigente, ferma restando ogni verifica relativa alla sussistenza di altri casi di esclusione previsti dall´art. 5-bis del d lgs. n. 33/2013, si invita l´amministrazione a effettuare una nuova valutazione in ordine alla ostensione del documento richiesto anche al fine di verificare la possibilità di accordare – considerando che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell´articolo 7» nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali per ogni ulteriore trattamento (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) – un eventuale accesso civico parziale ai sensi dell´art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013, tenendo conto dell´omogeneità di quanto contenuto nell´atto nella parte relativa all´affidamento di competenze e funzioni rispetto agli oneri di trasparenza previsti dagli artt. 13 e l´art. 14, comma 1-bis, del d. lgs. n. 33/2013, nonché della circostanza che l´istanza di accesso civico era volta a conoscere le «competenze attribuite al "Dirigente Vicario" presso il Provveditorato Regionale dell´Amministrazione Penitenziaria».

In ogni caso, si ritiene che l´amministrazione debba motivare in maniera più chiara il provvedimento relativo al riscontro all´istanza di accesso civico, tenendo conto delle osservazioni eventualmente presentate dal soggetto controinteressato che non risulta essere stato formalmente coinvolto nel procedimento.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero della Giustizia ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 4 maggio 2017

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Bianchi Clerici

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia