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Parere su una istanza di accesso civico - 29 marzo 2018 [8685129]

[doc. web n. 8685129]

Parere su una istanza di accesso civico - 29 marzo 2018

Registro dei provvedimenti
n. 179 del 29 marzo 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vice presidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l´art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d´intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito "Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico");

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Augusta Iannini;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza della XX (XX) ha chiesto al Garante il parere previsto dall´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell´ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un´istanza di accesso civico.

Nello specifico, il predetto accesso civico aveva a oggetto diversi documenti, alcuni dei quali riferiti nello specifico a un dipendente della XX, identificato in atti, quali in particolare:

1. «la "normativa interna che regola le comunicazioni tra dipendente e Istituto nel caso di assunzione di incarichi politici, specie se eventualmente relativi anche a materie di interesse istituzionale […]"»;

2. «la "normativa interna che regola le comunicazioni tra dipendente e Istituto nel caso di assunzione di incarichi di consulenza presso organi giudiziari, specie se su eventuali materie di interesse istituzionale […]"»;

3. «l´atto con cui un dipendente dell´Istituto, ivi specificamente nominato, "ha comunicato l´incarico [istituzionale presso un ente locale]»;

4. «l´atto con cui il medesimo dipendente "ha comunicato alla XX l´incarico di consulenza presso la Procura [identificata in atti]"»;

5. «gli atti con cui il medesimo dipendente "ha comunicato altre eventuali collaborazioni esterne"»;

6. «l´elenco dei compensi ricevuti dal predetto dipendente "per collaborazioni e incarichi esterni"»;

7. «i "provvedimenti di presa d´atto, o di altro genere, inviati da XX" al predetto dipendente "relativi ai suoi incarichi esterni"».

Dagli atti risulta che il soggetto controinteressato si sia opposto alla predetta richiesta di accesso civico, rappresentando di avere presentato alla Procura della repubblica un «atto di denuncia querela» contro l´istante per «attività diffamatoria fondata su notizie false o comunque gravemente alterate nonché su elementi ricostruiti artatamente per recare pregiudizio non solo all´immagine del [controinteressato], ma anche all´attività professionale che il [controinteressato] svolge e ha svolto come consulente tecnico di alcune procure della Repubblica». Nello specifico è stato, inoltre, sostenuto che l´accesso civico alla documentazione richiesta:

- «arreca concreto e serio pregiudizio alle indagini in corso a seguito della querela depositata dal [controinteressato] e risulta idonea ad atteggiarsi come mezzo di prosecuzione della condotta criminosa denunciata, nonché idonea a creare pregiudizio nelle indagini in corso presso le Procure dove il [controinteressato] presta la propria assistenza in qualità di consulente tecnico dell´ufficio di Procura (art. 5-bis comma 1 lettera f)»;

- «arreca concreto e serio pregiudizio, mediante la pressione esercitata a mezzo della stessa, sulle attività ispettive e di controllo di cui è titolare l´Ufficio pubblico […] al quale il [controinteressato] appartiene (art. 5-bis comma 1 lettera f)»;

- «arreca un concreto e serio pregiudizio alla tutela della riservatezza del [controinteressato], sia per l´uso strumentale e criminoso che [l´istante] sta facendo delle informazioni acquisite sul [controinteressato], sia per l´incidenza negativa che dette informazioni possono avere sulla sfera degli interessi economici e professionali del [controinteressato] conseguenti alla lesioni della sua reputazione continuamente operata [dall´istante] ed oggetto di denuncia-querela».

L´amministrazione ha riscontrato l´istanza di accesso civico nel modo seguente:

- quanto ai precedenti punti 1-2, è stata richiamata la normativa di riferimento pubblicata sul sito web istituzionale;

- quanto precedenti punti 3 e 4, è stata fornita una sintetica descrizione dei contenuti dei documenti richiesti, senza darne copia, richiamando, in relazione al punto 3, l´art. 329 c.p.p. e il «c.d. "segreto investigativo"»;

- quanto ai precedenti punti 5-7 è stato rappresentato che «non risultano formalmente "collaborazioni esterne" o "incarichi esterni" in corso, analoghi a quelli indicati al punto 4 dell´istanza» e che «risultano […] incarichi […] rientranti nell´ambito di applicazione dell´art. 53, comma 6, del d. lgs. 20 marzo 2001, n. 165 che, in quanto svolti a titolo personale e al di fuori dell´orario di lavoro non implicano attività amministrative da parte dell´Istituto. La relativa documentazione, pertanto, non è suscettibile di ostensione, anche tenuto conto del diritto alla riservatezza dell´interessato».

- È stato, infine, fornito il link alla sezione Amministrazione trasparente del sito web istituzionale relativo agli incarichi conferiti e autorizzati ai dipendenti e alla partecipazione a convegni in qualità di relatore in rappresentanza dell´amministrazione, dove sono stati resi pubblici anche gli incarichi del soggetto controinteressato ai sensi dell´art. 18 del d. lgs. n. 33/2013.

Il soggetto istante ha inoltrato alla p.a. richiesta di riesame del predetto provvedimento di riscontro dell´accesso civico, rappresentando che:

- «circa il punto 3, con riferimento al punto 7, non è stata concessa l´ostensione dei documenti e non è stata fornita alcuna motivazione al riguardo»;

- «circa gli incarichi […] rientranti nell´ambito di applicazione dell´art. 53, c. 6, d. lgs. 165/2001, riguardo ai quali è stato negato l´accesso alla relativa documentazione, non si reputa fondata la motivazione del diritto alla riservatezza dell´interessato»;

- «circa il punto 4, si reputa non sussistente il segreto investigativo relativamente al documento del quale si è chiesto l´accesso, in quanto nel caso di specie non ricorrono gli estremi di cui all´art. 329 c.p.p.».

Nella richiesta di parere al Garante, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ha evidenziato, per i profili in materia di protezione dei dati personali, che:

- «a fronte di una richiesta di accesso civico generalizzato avente ad oggetto informazioni e documenti concernenti uno specifico dipendente, [si] ritien[e] condivisibile la scelta dell´Amministrazione che, nella delicata opera di bilanciamento tra contrapposti interessi (e, cioè, tra il diritto alla riservatezza del controinteressato e l´interesse dell´istante all´ostensione dei documenti in possesso dell[´amministrazione] e relativi a fatti occorsi nello svolgimento del rapporto di impiego) ha ritenuto di confermare l´esistenza di detti atti (i.e., nel caso di specie, la documentazione concernente la comunicazione dell´interessato circa la nomina (…) e i conseguenti provvedimenti assunti, su sua richiesta, dall[´amministrazione] ai sensi dell´art. 81, d.lgs. n. 267/2000) e di illustrarne il contenuto senza, tuttavia, concederne l´ostensione, in ragione dei profili di riservatezza connessi al carattere tipicamente confidenziale della corrispondenza concernente il rapporto tra l´Amministrazione/datore di lavoro e il dipendente»;

- «Avuto poi riferimento al diniego di accesso alla documentazione, agli atti dell´Istituto, con cui il dipendente ha comunicato all[´amministrazione] lo svolgimento di incarichi rientranti nella disciplina di cui all´art. 53, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, occorre ricordare che, in ossequio alla norma dinanzi citata, le attività in questione (consistenti, in linea di massima, nello svolgimento, da parte del dipendente controinteressato, di incarichi di docenza a titolo personale nell´ambito di convegni e/o seminari) sono escluse dal novero degli incarichi soggetti ad autorizzazione da parte dell´Amministrazione di appartenenza e vengono svolte al di fuori della normale attività lavorativa»;

- «Per esse, in termini generali, la comunicazione dell´interessato all´Amministrazione di appartenenza non genera alcuna attività di tipo "amministrativo". Tenuto conto di ciò e in ragione della confidenzialità della corrispondenza tra singolo dipendente e amministrazione/datrice di lavoro, si è ritenuto che le comunicazioni in questione dovessero essere sottratte all´accesso civico generalizzato formulato dal richiedente, non ravvisando un interesse alla conoscibilità degli atti in questione prevalente rispetto alla esigenza di tutela della riservatezza del dipendente cui gli stessi atti si riferiscono».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l´altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall´articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). L´esercizio di tale diritto «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente […] e non richiede motivazione» (art. 5, comma 3).

La medesima normativa sancisce che l´accesso civico è rifiutato, fra l´altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

In tale quadro, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico, è previsto che «l´Autorità nazionale anticorruzione, d´intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all´articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d´intesa con il Garante, ha approvato le citate «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013».

2. Sulla valutazione da effettuare in ordine all´esistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali

Nel merito, per i profili di competenza in materia di protezione dei dati personali, in relazione alla valutazione circa l´esistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali, si rinvia al contenuto delle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, laddove è precisato, in particolare (par. 8.1), che:

- «devono essere tenute in considerazione le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato, che deve essere obbligatoriamente interpellato dall´ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato, ai sensi dell´art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013. Tali motivazioni costituiscono un indice della sussistenza di un pregiudizio concreto»;

- «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l´accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell´interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all´identità personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all´immagine, al nome, all´oblio, nonché i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell´ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un´interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell´art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell´uomo e delle libertà fondamentali, dell´art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell´Unione europea e della giurisprudenza europea in materia»;

- «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all´interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all´art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l´accesso generalizzato sono considerati come "pubblici", sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell´interessato, o situazioni che potrebbero determinare l´estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l´eventualità che l´interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente»;

- «Nel valutare l´impatto nei riguardi dell´interessato, vanno tenute in debito conto anche le ragionevoli aspettative di quest´ultimo riguardo al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, ad esempio nel caso in cui le predette conseguenze non erano prevedibili al momento della raccolta dei dati»;

- «Per verificare l´impatto sfavorevole che potrebbe derivare all´interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l´ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere, nonché il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l´attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati»;

- «va considerato altresì che la sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali può verificarsi con più probabilità per talune particolari informazioni – come ad esempio situazioni personali, familiari, professionali, patrimoniali – di persone fisiche destinatarie dell´attività amministrativa o intervenute a vario titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono necessariamente un ruolo nella vita pubblica o non esercitano funzioni pubbliche o attività di pubblico interesse. Ciò anche pensando, come già visto, alle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati. Tale ragionevole aspettativa di confidenzialità è un elemento che va valutato in ordine a richieste di accesso generalizzato che possono coinvolgere dati personali riferiti a lavoratori o a altri soggetti impiegati a vario titolo presso l´ente destinatario della predetta istanza».

3. La specifica questione sottoposta all´esame del Garante

Nel caso sottoposto all´attenzione del Garante risulta, in sintesi, che sia stata presentata un´istanza di accesso civico:

a. ad atti normativi della pubblica amministrazione;

b. alla documentazione, detenuta dall´amministrazione, relativa agli incarichi esterni svolti da un dipendente, quali nello specifico:

i. l´incarico istituzionale presso un ente locale;

ii. l´incarico di consulenza presso la Procura identificata in atti;

iii. altre eventuali collaborazioni esterne.

Più precisamente, per tutti i predetti incarichi o collaborazioni esterne (sopra identificati alla lett. b, punti i, ii e iii) è stata chiesta l´ostensione degli atti del dipendente contenenti le comunicazioni degli incarichi all´amministrazione; dei provvedimenti dell´amministrazione adottati a riscontro delle comunicazioni sopracitate; dell´elenco dei compensi ricevuti per detti incarichi.

Risulta che l´amministrazione ha risposto con provvedimento alla richiesta di accesso civico nel modo seguente:

a in relazione ai riferimenti normativi richiesti, sono stati forniti i link al sito istituzionale;

b. in relazione agli incarichi esterni svolti dal dipendente, relativi:

i. all´incarico istituzionale presso un ente locale, sono state fornite le informazioni richieste senza trasmettere i relativi documenti;

ii. all´incarico di consulenza presso la Procura, non sono stati forniti i documenti richiamando l´art. 329 c.p.p. e il «c.d. "segreto investigativo"»;

iii. alle altre eventuali collaborazioni esterne, è stato precisato che:

non risultavano formalmente "collaborazioni esterne" o "incarichi esterni" in corso;

risultano comunicati dal dipendente altri incarichi esterni, rientranti nell´ambito di applicazione dell´art. 53, comma 6, del d. lgs. 20 marzo 2001, n. 165, svolti a titolo personale e al di fuori dell´orario di lavoro, la cui documentazione non è stata rilasciata, tenendo conto del diritto alla riservatezza dell´interessato;

nell´area della sezione Amministrazione trasparente del sito web istituzionale relativa agli incarichi conferiti e autorizzati ai dipendenti e alla partecipazione a convegni in qualità di relatore "in rappresentanza dell´amministrazione", sono stati in ogni caso già resi pubblici, ai sensi dell´art. 18 del d. lgs. n. 33/2013, gli incarichi svolti dal soggetto controinteressato rientranti nella predetta categoria.

Il soggetto istante ha chiesto il riesame del predetto provvedimento, contestando, in particolare:

- la mancata ricezione dell´atto con cui il dipendente della XX ha comunicato l´incarico istituzionale presso un ente locale e del provvedimento di presa d´atto, o di altro genere, inviato dall´amministrazione al predetto dipendente relativo al menzionato incarico (cfr. supra lett. b.i.);

- l´insussistenza del segreto investigativo di cui all´art. 329 c.p.p. in relazione all´atto con cui il dipendente «ha comunicato all´amministrazione l´incarico di consulenza presso la Procura» (cfr. supra lett. b.ii.);

- l´inesistenza del diritto alla riservatezza dell´interessato circa gli incarichi rientranti nell´ambito di applicazione dell´art. 53, comma 6, d. lgs. 165/2001, opposta dall´amministrazione (cfr. supra lett. b.iii.).

4. Le valutazioni del Garante

a) Questioni preliminari

Si evidenzia, in primo luogo, che l´Istituto ha escluso l´accesso civico ad alcuni atti in applicazione di quanto disposto dall´art. 329 c.p.p. e del «c.d. "segreto investigativo"» (questione identificata nel precedente paragrafo alla lett. b.ii.).

Al riguardo, ferma restando l´esigenza di valutare le modalità attraverso le quali salvaguardare tale profilo, che peraltro esula dall´ambito di competenza di questa Autorità, con riferimento alla semplice informativa sul conferimento dell´incarico non si ravvisano profili ostativi relativi alla protezione dei dati personali.

Quanto alla mancata ricezione, lamentata nella richiesta di riesame, della restante documentazione (cfr. lett. b.i. e b.iii. del precedente paragrafo), si evidenzia in generale quanto segue.

La normativa statale di settore in materia di trasparenza prevede specifici obblighi di pubblicazione su siti web istituzionali aventi a oggetto i «dati relativi agli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici». In particolare è sancito che «le pubbliche amministrazioni pubblicano l´elenco degli incarichi conferiti o autorizzati a ciascuno dei propri dipendenti, con l´indicazione della durata e del compenso spettante per ogni incarico» (art. 18 del d. lgs. n. 33/2013).

Al riguardo, l´ANAC ha precisato che «L´art. 18 del d.lgs. n. 33/2013 in materia di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi dei dipendenti pubblici fa riferimento agli incarichi agli stessi conferiti o autorizzati, secondo quanto previsto dalla normativa vigente» (cfr. FAQ n. 8.1. «in materia di trasparenza (sull´applicazione del d.lgs. n. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016)», in https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/MenuServizio/FAQ/Trasparenza#8).

Nel caso che interessa, la XX ha evidenziato che «la materia dell´assunzione di incarichi esterni da parte di dipendenti della XX è regolata dall´art. 2, comma 6, della legge istitutiva [legge XX], in combinato disposto con XX del Regolamento del personale».

Esiste quindi un preciso quadro normativo, anche per la XX, relativo al regime di pubblicità di dati relativi agli incarichi conferiti o autorizzati ai propri dipendenti, con indicazione della durata e del compenso spettante.

Ciò precisato, con riferimento al caso in esame e alla documentazione richiesta (comunicazioni degli incarichi all´amministrazione da parte del dipendente; provvedimenti dell´amministrazione di riscontro rispetto alle comunicazioni sopracitate; elenco dei compensi ricevuti per detti incarichi), per i quali non sarebbe previsto un obbligo di pubblicazione online, si evidenzia quanto segue.

La fattispecie sottoposta all´attenzione del Garante si segnala per la circostanza che il soggetto controinteressato, cui si riferisce la documentazione richiesta, è personalità che ha acquisito, negli ultimi anni, una certa notorietà, anche per il fatto di avere rivestito, per un limitato periodo di tempo, un incarico pubblico, dimettendosi dopo circa 2 mesi (Luglio-Agosto XX).

Tale elemento deve essere tenuto in considerazione al fine di verificare l´esistenza o meno di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali ai sensi della normativa vigente, a fronte del quale valutare se rifiutare o meno l´accesso civico a documenti contenenti dati personali riferiti alla predetta persona.

Ciò anche considerando che per verificare l´impatto sfavorevole che potrebbe derivare all´interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l´ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche «la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere» nonché «il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l´attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati» (Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, par. 8.1).

b) Sulla documentazione inerente l´incarico istituzionale  (questione di cui supra par. 3, lett. b.i.)

Nel quadro descritto, con riferimento alla mancata ricezione, lamentata nella richiesta di riesame, della documentazione inerente l´incarico istituzionale, riferita alla comunicazione effettuata dal dipendente  e del provvedimento di riscontro dell´amministrazione, si evidenzia quanto segue.

I predetti documenti, inviati dalla XX a questa Autorità, sono stati esaminati ai fini dell´istruttoria (note della XX prot. n. XX; prot. n. XX; prot. n. XX e prot. n. XX).

Al riguardo, risulta che l´amministrazione ha già comunicato al soggetto istante il contenuto sostanziale dei predetti atti e che la mancata ostensione dei documenti, come sostenuto dall´istante, non risulta effettivamente motivata nel provvedimento di riscontro della p.a. alla richiesta di accesso civico.

Si ritiene, in ogni caso, che per le note della XX sopracitate non sarebbe richiamabile il limite all´accesso civico previsto dall´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, considerando la natura dei dati personali contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere (peraltro già resi pubblici in atti di sindacato ispettivo presso gli organi parlamentari e da quotidiani nazionali), il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la connessa funzione pubblica esercitata e l´attività di pubblico interesse svolta nel periodo, seppur breve, in cui è stato assunto l´incarico istituzionale presso un ente locale da parte del soggetto controinteressato.

Unica parziale eccezione rispetto a quanto appena riportato va fatta con riferimento all´allegato n. 1 alla nota prot. n. XX. Tale allegato risulta contenere due e-mail inviate in pari data (XX) dal soggetto controinteressato, rispettivamente, ai componenti della XX e a un dirigente della XX. Si ritiene che l´ostensione di parte del predetto allegato – e precisamente quella che contiene la mail inviata dal controinteressato al dirigente della XX (che fa riferimento anche a soggetti terzi non intervenuti nel procedimento di accesso civico e a vicende personali del controinteressato), e gli indirizzi di posta elettronica privati – potrebbe determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali di cui all´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

c) Sulla documentazione inerente gli altri incarichi esterni svolti a titolo personale (questione di cui supra par. 3, lett. b.iii.)

Occorre, in primo luogo, analizzare la questione della mancata ostensione della documentazione inerente agli incarichi, rientranti nell´ambito di applicazione dell´art. 53, comma 6, del d. lgs. 20 marzo 2001, n. 165, svolti dal dipendente a titolo personale e al di fuori dell´orario di lavoro. In merito, si ricorda che la predetta disposizione elenca le seguenti fattispecie:

«a) […] collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili;

b) dalla utilizzazione economica da parte dell´autore o inventore di opere dell´ingegno e di invenzioni industriali;

c) […] partecipazione a convegni e seminari;

d) […] incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate;

e) […] incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo;

f) […]incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita;

f-bis) […] attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione nonché di docenza e di ricerca scientifica».

In linea di principio, una generale richiesta di accesso civico a tutti i citati incarichi, svolti durante l´intera vita lavorativa di un dipendente presso una p.a., può consentire la conoscenza di informazioni attraverso le quali ricostruire, nel tempo, l´attività svolta "a titolo personale" e al di fuori dell´orario di lavoro da parte di un qualsiasi dipendente.

Ciò potrebbe comportare, quindi, un´acquisizione indeterminata di dati e informazioni personali non proporzionata (o non necessaria), rispetto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico.

Come ricordato nel citato Provvedimento del Garante contenente l´«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico» (cfr. anche Provv. n. 360 del 10/8/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6969290; Provv n. 506 del 30 novembre 217, ivi, doc. web n. 7316508) – in base alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell´uomo, l´articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all´individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni. Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall´art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e pertanto, l´accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all´esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, tale per cui il diniego dell´accesso costituirebbe una lesione di questa libertà (cfr. sul punto da ultimo il caso Magyar Helsinki Bizottság v. Ungheria, 8 Novembre 2016, parr. 156 e 160-163).

Inoltre, come indicato anche nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, l´accesso "generalizzato" è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Di conseguenza, quando l´oggetto della richiesta di accesso riguarda documenti contenenti informazioni relative a persone fisiche (e in quanto tali «dati personali») non necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure informazioni personali di dettaglio che risultino comunque sproporzionate, eccedenti e non pertinenti, l´ente destinatario della richiesta, nel dare riscontro alla richiesta di accesso generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalità meno pregiudizievoli per i diritti dell´interessato (ivi).

Nel caso concreto sottoposto all´attenzione del Garante, l´istanza di accesso civico alla documentazione riguardante "tutti gli incarichi esterni svolti a titolo personale dal dipendente pubblico", non precisa né il periodo temporale, né la categoria di documenti cui si vuole accedere (es: collaborazione a giornali, diritti d´autore o di brevetto, partecipazione a convegni, incarichi per i quali è corrisposto il rimborso spese, incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti distaccati o in aspettativa non retribuita, attività di formazione, docenza, ricerca scientifica, etc.).

Dagli atti risulta, inoltre, che il soggetto controinteressato è dipendente della XX dal 1996, con la conseguenza che la documentazione richiesta sembrerebbe riferita a più di vent´anni di attività svolta presso la predetta amministrazione, anche in periodi in cui il soggetto controinteressato non rivestiva quindi alcuna carica pubblica.

Nella richiesta di parere al Garante è stato rappresentato che si tratterebbe, «in linea di massima», di incarichi di docenza svolta a titolo personale nell´ambito di convegni e/o seminari. Si rileva, però, che, ai fini dell´istruttoria, la XX, considerato il numero di documenti oggetto della richiesta, ha inviato al Garante, a titolo di esempio, un solo documento relativo a una delle diverse comunicazioni effettuate dal dipendente, relativa a un incarico esterno svolto a titolo personale, quale la relazione a un evento per la presentazione di un libro presso il Ministero dell´Economia.

Tale elemento (ossia la mancata disponibilità della completa documentazione richiesta), unito all´eccessiva sinteticità della motivazione contenuta nel provvedimento di riscontro fornito dalla XX alla richiesta di accesso civico – che non descrive le ragioni per le quali l´ostensione dei documenti richiesti tramite l´accesso civico potrebbe comportare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto interessato – non permette al Garante di esprimersi nel merito del provvedimento di riscontro fornito all´istante dalla XX.

Occorre ricordare che anche nelle Linee guida dell´Anac in materia di accesso civico è indicato che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all´esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all´esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l´amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione, tanto più necessaria in una fase sicuramente sperimentale quale quella che si apre con le prime richieste di accesso. La motivazione serve all´amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell´accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell´amministrazione» (parr. 4.2, 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all´accesso generalizzato», n. 13).

Per tutti i motivi sopra esposti, in relazione ai profili di competenza in materia di protezione dei dati personali, si invita la XX – ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico (par. 8.1.) – a rivalutare la richiesta di accesso civico ai documenti richiesti, fornendo nella risposta – eventualmente affermativa, negativa o parzialmente tale – una motivazione congrua e completa rispetto all´esistenza o meno del limite di cui all´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Tale valutazione deve essere, inoltre, condotta rispetto ai singoli atti (o alle specifiche categorie di atti) richiesti alla luce delle indicazioni contenute supra in par. 2, tenendo, altresì conto:

1. delle motivazioni del controinteressato e della circostanza che fra esso e l´istante pende un contenzioso giudiziario;

2. della circostanza che alcune informazioni sono già di pubblico dominio (es.: partecipazione a convegni e seminari pubblici soprattutto se recenti);

3. del fatto che la documentazione richiesta riguarda l´intera vita lavorativa del controinteressato  che risulta lavorare in XX dal 1996 e quindi l´ostensione dei documenti richiesti, se non circoscritta a un determinato periodo di tempo, può risultare sproporzionata. rispetto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico;

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza della XX (XX), ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 29 marzo 2018

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Iannini

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia