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Parere su una istanza di accesso civico - 11 ottobre 2018 [9063945]

[doc. web n. 9063945]

Parere su una istanza di accesso civico - 11 ottobre 2018

Registro dei provvedimenti
n. 465 dell'11 ottobre 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l’art. 58, par. 3, lett. b), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati) (di seguito “Regolamento”);

Visto l’art. 154, comma 1, lett. f) e g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito “Codice”), così come modificato dal d. lgs. n. 101 del 10/08/2018, recante «Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)». 

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell’Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la prof.ssa Licia Califano;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della trasparenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito Ministero) ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame a seguito di una mancata risposta a una istanza di accesso civico. 

Nello specifico, dagli atti risulta che è stata presentata un’istanza di accesso civico volta a ottenere «copia informatica dell’intero fascicolo istruttorio dell’indagine compiuta [dalla Direzione Generale per le Investigazioni Ferroviarie e Marittime, (di seguito “Digifema”)] sulla collisione fra treni della linea Fse Lecce-Gallipoli del 13 giugno 2017 di cui al decreto prot.1817/2017 del 15/6/2017», con particolare riferimento ai «documenti citati alle voci e) ed f) del paragrafo 4.1 della relazione di indagine Digifema del 8/6/2018 (ovvero alla “Relazione di indagine della commissione interna delle Ferrovie Sud Est” e agli “Esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell'incidente”)».

Rispetto a tale richiesta, nella nota della Digifema, acquisita agli atti e inviata anche al soggetto istante, il Responsabile della trasparenza della Direzione ha affermato che:

«a. sull’incidente in questione è stato avviato anche un procedimento di inchiesta giudiziaria da parte della competente Procura della Repubblica, e di conseguenza gli atti dell’inchiesta tecnica svolta da questa Direzione non possono essere utilizzati ai fini di altre inchieste, secondo quanto stabilito dalla direttiva 2004/49/CE e dal relativo decreto di recepimento n. 162/2007 e s.m.i.;

b. gli investigatori incaricati dell’indagine hanno consegnato a questa Direzione la relazione finale di indagine sull’incidente in questione, redatta secondo il modello standard allegato al decreto legislativo n. 162/2007; tale modello è conforme allo standard indicato a livello comunitario dalla direttiva 2004/49/CE ed utilizzato a livello comunitario da tutti gli organismi investigativi del settore ferroviario. A tale relazione finale non sono allegati ulteriori documenti e, di conseguenza, per fascicolo istruttorio in possesso di questa Direzione è da intendersi la Relazione finale di indagine, pubblicata sul sito istituzionale della stessa Direzione al seguente indirizzo http://digifema.mit.gov.it/?page_id=24 e quindi già pienamente accessibile in formato elettronico;

c. il documento citato alla voce e) al paragrafo 4 “Analisi e conclusioni” – 4.1 “Resoconto finale della catena di eventi”, di cui si vuole copia per accesso, è costituito dalla “Relazione di indagine della Commissione interna delle Ferrovie Sud Est” che la Commissione incaricata dalla Digifema di indagine sull’incidente dichiara, “è stata predisposta sulla base della documentazione, trasmessa da Ferrovie del Sud Est o acquisita dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lecce”. Da tale affermazione ne discende, pertanto, che non è questa Direzione il soggetto detentore dell’informazione, bensì altri soggetti cui più opportunamente il richiedente l’accesso civico generalizzato in questione avrebbe dovuto indirizzare la richiesta ai sensi dell’art. 5 comma 2 del d.lgs. n. 33/2013;

d. il documento citato alla voce f) al paragrafo 4 “Analisi e conclusioni” – 4.1 “Resoconto finale della catena di eventi”, di cui si vuole copia per accesso, è costituito da “Esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell’incidente”. Tali esiti di interviste non sono però oggetto di verbalizzazione, nella logica delle tecniche investigative finalizzate all’applicazione dei principi di “Safety Culture” e “Just culture” e, soprattutto, di tutela della privacy dei diretti interessati. Al riguardo si richiama la circostanza che oltre all’inchiesta tecnica svolta dalla Direzione, tramite la Commissione di inchiesta, è stato aperto anche un procedimento penale sull’incidente, per cui sembrerebbe essere valida la fattispecie di esclusione dall’accesso civico prevista dall’art. 5 bis comma 1 e comma 2 del d.lgs. 33/2013 come modificato». 

Nella richiesta di riesame l’istante, fra l’altro, considerando che «relativamente al documento di cui al punto f) del paragrafo 4.1 (Esiti delle interviste), l’Ufficio [ha fatto] notare che tali interviste non sono state verbalizzate», ha chiesto «l’accesso al materiale registrato in qualunque forma», evidenziando che «Il richiamo alla privacy è inconferente, in quanto la protezione della privacy può riguardare solo dati sensibili e non certo i dati anagrafici delle persone interessate, comunque obliterati trattandosi di interviste anonime».

Su richiesta di questa Autorità, a integrazione dell’istruttoria, il Responsabile della trasparenza della Digifema ha ulteriormente chiarito, fra l’altro, che «il documento “esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell’incidente” non esiste né è producibile ai fini dell’accesso civico generalizzato per le seguenti motivazioni»:

- «la Digifema svolge investigazioni tecniche che hanno come obiettivo principale la ricerca delle cause tecniche e delle circostanze che hanno portato al verificarsi di un incidente o inconveniente e la portata delle indagini e le relative procedure sono stabilite dall'Organismo investigativo, in funzione degli insegnamenti che esso intende trarre dall'incidente o dall'inconveniente ai fini del miglioramento della sicurezza (rif. art. art. 19 dir. 2004/49/CE ed art. 19 d.lgs. 162/2007)»;

- «gli investigatori incaricati delle indagini raccolgono le informazioni necessarie a riscostruire la cronologia della catena di eventi che ha portato all’incidente o inconveniente ed effettuare l’analisi conclusiva, al fine di poter predisporre la relazione finale di indagine secondo il modello previsto dall’Allegato V del d.lgs. n. 162/2007 (rif. art. 23 dir. 2004/49/CE ed art. 22 d.lgs. 162/2007)»;

- «la raccolta delle testimonianze del personale interessato e la conseguente sintesi delle testimonianze, riportate nella relazione finale di indagine, avviene nel rispetto del principio di tutela dell’identità dei soggetti interessati richiesto sia dalla direttiva comunitaria che dal decreto legislativo di recepimento (rif. Allegato V – Sezione 3 Resoconto dell’indagine della direttiva 2004/49/CE ed Allegato V – Sezione 3 Resoconto dell’indagine del d.lgs. 162/2007)»;

- «sulla base di tale principio, le citazioni delle testimonianze delle interviste condotte dagli investigatori della Digifema, ovvero nel caso in questione gli “esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell’incidente”, non sono state oggetto di verbalizzazione o registrazione audio o scritta, in quanto gli investigatori incaricati hanno applicato l’obbligo di riservatezza dell’identità delle persone intervistate ai sensi della direttiva 2004/49/CE e del d.lgs. 162/2007»; 

- «le interviste che la Commissione ha effettuato con il personale dell’impresa ferroviaria sono esclusivamente funzionali alla raccolta degli elementi relativi alla determinazione delle cause e delle circostanze che hanno condotto al verificarsi dell’evento incidentale e, quindi, gli elementi raccolti sono riportati all’interno della Relazione finale di indagine redatta dagli investigatori incaricati, nel rispetto dei principi di riservatezza stabiliti dalle norme comunitarie e nazionali»;

- «si ritiene, pertanto, che non possa essere dato seguito alla richiesta di accesso civico generalizzato alla documentazione ed ai dati relativi ad “esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell’incidente” perché la documentazione in questione non è agli atti di questa Direzione per le motivazioni sopra esposte». 

OSSERVA

1.  Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che l’accesso civico è istituto preordinato a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» e che, in tale contesto, «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). 

La medesima normativa sancisce che l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso civico è tenuta a coinvolgere i controinteressati, al fine di consentirgli di presentare un’eventuale opposizione (art. 5, commi 5 e 6) e che l’accesso civico è “rifiutato”, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia».

Sotto il profilo procedurale, il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza nel caso di riesame a esso presentato, esclusivamente laddove l’accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a)).

Giova, inoltre, rammentare che, per «dato personale» deve intendersi «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento).

La predetta disciplina di fonte europea prevede, inoltre, che il trattamento dei dati personali debba avvenire nel rispetto dei principi indicati dall’art. 5, fra cui quello di «minimizzazione dei dati», secondo il quale i dati personali devono essere adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati (par. 1, lett. c)). 

2. Il caso sottoposto al Garante

Nel caso sottoposto all’esame del Garante, dagli atti dell’istruttoria risulta che sul sito web istituzionale del Ministero è pubblicata la «Relazione di indagine sulla collisione fra treni avvenuta il 13.06.2017 in prossimità della stazione di Galugnano della linea ferroviaria Lecce–Gallipoli delle ferrovie del sud est» della Digifema (http://digifema.mit.gov.it/wp-content/uploads/2018/07/Relazione_FINALE_Galugnano_08062018.pdf) e che è stata presentata un’istanza di accesso civico alla documentazione ivi richiamata al par. 4.1, peraltro «trasmessa da Ferrovie del Sud Est o acquisita dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lecce», identificata nei seguenti documenti:

a) «Relazione di indagine della commissione interna delle Ferrovie Sud Est»;

b) «Esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell'incidente».

In relazione al primo documento, identificato alla lettera a), nella nota della Digifema, acquisita agli atti e inviata al soggetto istante, il Responsabile della trasparenza della predetta Direzione ha rappresentato che non sarebbe possibile accogliere l’accesso civico in quanto «non è questa Direzione il soggetto detentore dell’informazione, bensì altri soggetti cui più opportunamente il richiedente l’accesso civico generalizzato in questione avrebbe dovuto indirizzare la richiesta ai sensi dell’art. 5 comma 2 del d.lgs. n. 33/2013». 

Per quanto concerne, invece, il documento sopra indicato alla lettera b), il medesimo Responsabile della trasparenza ha rappresentato, con nota interna acquisita agli atti dall’istruttoria del Garante, tra l’altro, che «le citazioni delle testimonianze delle interviste condotte dagli investigatori della Digifema, ovvero nel caso in questione gli “esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell’incidente”, non sono state oggetto di verbalizzazione o registrazione audio o scritta, in quanto gli investigatori incaricati hanno applicato l’obbligo di riservatezza dell’identità delle persone intervistate ai sensi della direttiva 2004/49/CE e del d.lgs. 162/2007» e che «le interviste che la Commissione ha effettuato con il personale dell’impresa ferroviaria sono esclusivamente funzionali alla raccolta degli elementi relativi alla determinazione delle cause e delle circostanze che hanno condotto al verificarsi dell’evento incidentale e, quindi, gli elementi raccolti sono riportati all’interno della Relazione finale di indagine redatta dagli investigatori incaricati, nel rispetto dei principi di riservatezza stabiliti dalle norme comunitarie e nazionali».

Occorre pertanto rilevare, in via preliminare, che in entrambi i casi, si tratta di motivazioni diverse da quelle per le quali è previsto l’obbligo di chiedere il parere formale al Garante, che esprime parere solo laddove «l’accesso è stato negato o differito» per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013). 

In tale quadro, inoltre, sebbene il Responsabile della trasparenza Digifema, nella nota inviata all’istante, abbia richiamato generici motivi di privacy che osterebbero all’ostensione della documentazione richiesta, non risultano specificati – né nella predetta nota, né in altri atti dell’istruttoria – quali sarebbero i dati personali coinvolti (di cui non viene fornita una descrizione neanche di tipo generale). 

In base alle dichiarazioni della Digifema, che questa Autorità non ha avuto modo di riscontrare, non sussisterebbe un vero e proprio documento «Esiti delle interviste che la Commissione ha effettuato con il personale delle Ferrovie Sud Est coinvolto nell'incidente» distinto e differente rispetto alla citata “Relazione finale” di indagine, pubblicata sul sito istituzionale del Ministero. Al riguardo, va rilevato che non è stata inviata al Garante la documentazione oggetto dell’accesso civico (rispetto alla quale, pertanto, non è stata possibile alcuna verifica rispetto a quanto osservato dal Ministero), con la conseguenza che, conformemente ai precedenti orientamenti del Garante (cfr. provv. n. 359 del 22 maggio 2018, doc. web n. 9001943), si ritiene che questa Autorità non possa pronunciarsi, nel merito della questione esaminata o sul riscontro all’accesso civico fornito all’istante dal Ministero.

Per completezza, si ritiene comunque utile ricordare che – ferma restando ogni verifica relativa alla sussistenza di altri casi di esclusione previsti dall’art. 5-bis del d lgs. n. 33/2013 – laddove oggetto di una istanza di accesso civico sia documentazione contenente «dati personali» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento), l’ente destinatario dell’istanza deve valutare – previa in ogni caso comunicazione ai soggetti controinteressati ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013 e considerando peraltro che «tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7» (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) – se l’accesso civico debba essere rifiutato «per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5-bis, comma 1, lett. a); seguendo a tal fine le indicazioni contenute nelle Linee Guida dell’ANAC in materia di accesso civico al cui contenuto si rinvia integralmente (cfr. in particolare par. 8.1). 

Si fa, infine, presente che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all’esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all’esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l’amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione» e che «la motivazione serve all’amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell’accesso generalizzato, al le decisioni dell’amministrazione» (Linee guida, cit. par. 5.3).

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE 

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della trasparenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 11 ottobre 2018

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Califano

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia