[doc. web n. 9921143]

Parere su istanza di accesso civico - 3 agosto 2023

Registro dei provvedimenti
n. 353 del 3 agosto 2023

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

NELLA riunione odierna, alla quale hanno preso parte il prof. Pasquale Stanzione, presidente, la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni, vicepresidente, il dott. Agostino Ghiglia e l’avv. Guido Scorza, componenti, e il cons. Fabio Mattei, segretario generale;

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE, “Regolamento generale sulla protezione dei dati” (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la documentazione in atti;

VISTE le osservazioni formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore il prof. Pasquale Stanzione;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame su un provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Dall’istruttoria è emerso che un’organizzazione sindacale ha presentato una richiesta di accesso civico all’ADM da parte di un’organizzazione sindacale – ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 – avente a oggetto «copia degli atti istruttori, atti connessi e gli atti consequenziali adottati, relativi alla procedura per la copertura di n. 84 posizioni dirigenziali di livello non generale nell’ambito delle Strutture territoriali [Avviso identificato in atti], in particolare degli atti e dei verbali e dei documenti afferenti ai lavori della commissione di valutazione di cui all’avviso [identificato in atti] ed ogni altro atto consequenziale, tra gli altri, il conferimento degli incarichi dirigenziali».

L’amministrazione, nel ricordare che «i provvedimenti di conferimento degli incarichi dirigenziali e i curricula vitae degli interessati sono rinvenibili sul sito istituzionale di questa Agenzia, nella sezione Amministrazione Trasparente», ha rifiutato la richiesta di accesso civico alla documentazione richiesta, richiamando i limiti in materia di protezione dei dati personali di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a) del d. lgs. n. 33/2013.

In tale quadro, l’organizzazione sindacale istante, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato una richiesta di riesame al RPCT dell’ADM, insistendo nella propria richiesta di accesso civico.

OSSERVA

1. Introduzione

Ai sensi della normativa di settore in materia di accesso civico generalizzato, «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2, d. lgs. n. 33/2013).

In relazione ai profili di competenza di questa Autorità, si evidenzia, che il citato art. 5-bis prevede che l’accesso civico generalizzato è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (comma 2, lett. a).

Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD). Ai sensi della richiamata disciplina europea «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (ibidem).

Ciò premesso, occorre aver presente che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono), tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c).

Ciò anche tenendo conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

2. Il caso sottoposto all’attenzione del Garante

Oggetto di accesso civico risultano essere gli atti istruttori, connessi e consequenziali, relativi a un interpello per la copertura di 84 posizioni dirigenziali non generali, rivolto esclusivamente a dirigenti di ruolo dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, pubblicizzato attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale di un apposito avviso per la raccolta delle manifestazioni di disponibilità.

Al riguardo, si ricorda in via preliminare che la disciplina statale in materia di trasparenza già prevede uno specifico regime di pubblicità per determinati atti, documenti e informazioni per i quali non è possibile opporre motivi di riservatezza. Il riferimento è, nel caso in esame, al curriculum e al provvedimento di incarico di titolari di incarichi dirigenziali (art. 14, comma 1-bis, d. lgs. n. 33/2013; Del. ANAC n. 241/2017, par. 2.3.) nonché agli atti relativi ai bandi di concorso fra cui «i criteri di valutazione della Commissione, le tracce delle prove e le graduatorie finali» (art. 19 d. lgs. n. 33/2013).

Ciò chiarito, si evidenzia che la motivazione contenuta nel provvedimento di diniego dell’accesso civico adottato dall’amministrazione – a causa della sua eccessiva sinteticità sul punto – non consente al soggetto istante di comprendere le effettive ragioni per le quali dall’ostensione della documentazione richiesta può derivare un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati – di cui non è fornita una descrizione neanche di tipo generale – che possa giustificare il rifiuto dell’istanza ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Nella richiesta di parere del RPCT è stato invece evidenziato come gli atti oggetto di accesso sono: i «2 verbali delle operazioni condotte dalla Commissione incaricata della valutazione dei candidati»; le «schede di valutazione delle prestazioni dei dirigenti riferite a varie annualità pregresse (c.d. “schede SI.VA.D.”)»; il «modello di scheda di valutazione utilizzato dalla Commissione per valutare le candidature»; le «schede di valutazione con i punteggi ottenuti dai singoli candidati»; le «dichiarazioni di disponibilità presentate dai dirigenti che hanno partecipato alla procedura di interpello, corredate dai relativi curricula».

Ai fini dell’istruttoria e delle valutazioni di questa Autorità, sono stati trasmessi i suddetti verbali e il modello di scheda valutativo utilizzato per i dirigenti che hanno presentato la manifestazione di interesse.

3. Osservazioni

Nel caso in esame i verbali della Commissione di valutazione contengono diverse informazioni, quali la composizione della commissione, i criteri di valutazione per l’affidamento degli incarichi dirigenziali, gli uffici territoriali interessati sul territorio nazionale. Si tratta di informazioni per le quali non è possibile richiamare motivi di riservatezza o il limite di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a) del d. lgs. n. 33/2013.

Analogamente, non è possibile richiamare motivi di riservatezza in relazione al curriculum dei dirigenti, laddove – come già ricordato – corrispondenti ai documenti e alle informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria nella sezione Amministrazione trasparente secondo l’art. 14, comma 1-bis, d. lgs. n. 33/2013. Considerando, tuttavia, la circostanza – evidenziata anche dal RPCT – «che i curricula prodotti per la partecipazione alla procedura possono contenere dati ulteriori e più dettagliati rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, che per motivi individuali non sempre si desidera portare a conoscenza di soggetti estranei e rispetto ai quali gli interessati nutrono “ragionevoli aspettative di confidenzialità”», spetta all’amministrazione destinataria dell’istanza di accesso – alla luce dei principi del RGPD di «minimizzazione» dei dati, in base al quale i dati personali devono essere «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» – selezionare e oscurare in sede di ostensione le informazioni eccedenti (es.: dati anagrafici, residenza, contatti privati, firme autografe, altre informazioni ritenute non proporzionate ecc.), anche alla luce di eventuali opposizione dei soggetti controinteressati.

Quanto al resto dei documenti esaminati – inviati ai fini dell’istruttoria – emerge che vi sono parti dei verbali della Commissione riguardanti il conferimento dell’incarico presso l’ufficio di afferenza in cui sono riportate le osservazioni di merito, anche comparative, circa la «spendibilità»/«idoneità» o meno della candidatura di un determinato dirigente presso uno specifico ufficio piuttosto che un altro. Ciò in base alla complessità (anche gestionali) dell’ufficio da dirigere e alla luce delle preferenze indicate dal candidato (in diversi casi disattese dalla Commissione in sede di assegnazione dell’incarico). Ai verbali sono inoltre allegate le singole schede di valutazione riferite ai dirigenti che hanno partecipato all’interpello per l’affidamento dell’incarico, le quali risultano contenere il punteggio singolo e totale rispetto ai seguenti fattori: «attitudini e capacità professionali del/della dirigente, come desumibili da titoli di studio, percorsi ormativi ed esperienze lavorative rilevati dai curriculum vitae e da altra documentazione acquisita agli atti»; «specifiche competenze gestionali e organizzative acquisite»; «risultati conseguiti nell’amministrazione di appartenenza e relative valutazioni annuali come formalizzate, in via definitiva o provvisoria, in base a sistemi in uso presso l’Agenzia»; «esperienze di direzione concretamente conseguite, ivi incluse quelle eventualmente maturate all’estero, presso il settore pubblico e privato, purché attinenti all’incarico da conferire». Oggetto dell’accesso civico risultano essere inoltre le dichiarazioni di disponibilità (presso un determinato ufficio) presentate dai dirigenti che hanno partecipato alla procedura di interpello.

In proposito, si sottolinea che le valutazioni comparative fra dirigenti riguardanti le manifestazioni di interesse per l’interpello a ricoprire incarichi dirigenziali; l’indicazione dell’incarico/sede per il quale è stata dichiarata la disponibilità (peraltro in diversi casi disattesa); le valutazioni/punteggi riguardanti attitudini e capacità professionali, competenze gestionali e organizzative, risultati conseguiti esperienze di direzione non sono dati pubblici e la relativa ostensione va valutata alla luce delle regole e dei limiti previsti dalla disciplina statale di settore in materia di accesso civico, tenuto conto anche di una certa delicatezza dell’informazione richiesta, che non sempre si desidera portare a conoscenza di terzi non autorizzati o di un pubblico indifferenziato.

Ciò considerato – conformemente al consolidato orientamento di questa Autorità sull’accesso civico ai dati delle valutazioni dei dirigenti (provv. n. 147 del 29/7/2020, in www.gpdp.it, doc. web n. 9445796; n. 574 del 29/12/2017, ivi, doc. web n. 7658152; cfr. anche provv. n. 421 dell’11/7/2018, ivi, doc. web n. 9037343) – si ritiene che la conoscenza, derivante da un eventuale accoglimento della richiesta di accesso civico alle informazioni e ai dati personali di dettaglio sopradescritti, anche considerando il particolare regime di pubblicità dei dati e informazioni ricevuti tramite l’istituto dell’accesso civico (cfr. art. 3, comma 1, d. lgs. n. 33/2013), determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dei dirigenti, in violazione del principio di minimizzazione dei dati (art. 5, par. 1, lett. c, del RGPD).

L’ostensione generalizzata tramite l’istituto dell’accesso civico delle predette informazioni personali può essere fonte di possibili ripercussioni negative sul piano professionale o relazionale, anche all’interno dell’ambiente lavorativo (esponendo gli interessati a possibili difficoltà relazionali con i colleghi o a eventuali ingiustificati pregiudizi da parte degli utenti esterni che possono venire a contatto con gli stessi nell’esercizio delle loro funzioni) e può pertanto arrecare ai soggetti controinteressati, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui i dati e le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Bisogna, inoltre, tener conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità dei controinteressati in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti dalla p.a., nonché della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti, ai dipendenti, dall’eventuale conoscibilità, da parte di chiunque, dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Per tali motivi, si invita l’amministrazione a riesaminare il provvedimento di diniego valutando la possibilità di concedere un acceso parziale dell’istanza di accesso civico, ai sensi delle Linee guida in materia, fornendo «una congrua e completa» motivazione del provvedimento di riscontro dell’istanza di accesso civico, rispetto all’effettiva esistenza del limite di cui all’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 (cfr. par. 5.3 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico).

Al riguardo, concordando con quanto evidenziato dal RPCT nella richiesta di parere al Garante, laddove è evidenziato che «l’eventuale divulgazione delle valutazioni o dei giudizi sulle prestazioni, sulle capacità e attitudini dei dirigenti che si sono candidati nell’ambito della procedura di interpello [può] effettivamente arrecare un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali degli interessati», non «si ritengono […] accessibili attraverso l’istituto dell’accesso civico generalizzato né le schede di valutazione delle prestazioni dei dirigenti riferite a varie annualità pregresse (c.d. “schede SI.VA.D.”) né le schede di valutazione con i punteggi ottenuti dai singoli candidati che hanno partecipato alla procedura in parola».

Rispetto alla restante documentazione oggetto della richiesta di accesso da parte dell’organizzazione sindacale, costituita dai verbali dei lavori della Commissione, risulta conforme alla normativa in materia di protezione dei dati personali la soluzione descritta dal RPCT nella richiesta di parere al Garante che – ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico – allo scopo di soddisfare comunque le esigenze informative alla base dell’accesso civico e di «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013), ha rappresentato «di poter consentire un accesso soltanto parziale ai due verbali in questione (senza i relativi allegati ad eccezione dell’allegato n. 2 del verbale n. 1 [ossia «del modello di scheda di valutazione approvato dalla Commissione per l’esame di ciascun candidato»], previo oscuramento dei passaggi contenenti riferimenti all’identità dei dirigenti che non sono stati selezionati per ciascuna posizione o riferimenti a valutazioni sulle attitudini e capacità professionali dei candidati».

Quanto, infine, alla posizione soggettiva del sindacato e all’interesse particolare descritto in atti, non bisogna confondere l’istituto dell’accesso civico generalizzato riconosciuto a chiunque (indipendentemente dalla qualifica soggettiva posseduta e dalla motivazione) a cui si applicano i limiti di cui all’art. 5-bis del d. lgs. n. 33/2013 (e il bilanciamento caso per caso che esso implica dato il particolare regime di pubblicità), dal diverso diritto di accesso riconosciuto a chi dimostra di essere titolare di un interesse qualificato ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990, come in taluni casi le organizzazioni sindacali «per la cognizione di documenti che possano coinvolgere sia le prerogative del sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia le posizioni di lavoro di singoli iscritti nel cui interesse e rappresentanza opera l’associazione» (cfr. Cons. Stato, n. 6098 del 30/8/2021; n. 1034 del 23/1/2012; n. 24 del 11/1/2010).

Per questi aspetti resta ferma ogni autonoma valutazione dell’amministrazione sull’esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso» e dei presupposti per l’esercizio del diverso accesso ai documenti amministrativi secondo la procedura e i limiti di cui agli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della trasparenza dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM), ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 3 agosto 2023

IL PRESIDENTE
Stanzione

IL RELATORE
Stanzione

IL SEGRETARIO GENERALE
Mattei