[doc. web n. 10075926]

Parere su istanza di accesso civico - 3 ottobre 2024

Registro dei provvedimenti
n. 608 del 3 ottobre 2024

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Segretario comunale del Comune di Marcianise, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 7, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Segretario comunale del Comune di Marcianise ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame su un provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Dall’istruttoria è emerso che è stata presentata una richiesta di accesso civico al predetto Comune, avente a oggetto la copia degli «atti presupposti e consequenziali alla delibera di giunta [identificata in atti]», avente a oggetto l’affidamento di un incarico professionale a un avvocato esterno.

Il Comune – alla luce del parere fornito dal Responsabile della protezione dei dati – ha rifiutato l’accesso civico «in considerazione della necessità di bilanciare il diritto di accesso civico con la protezione degli interessi legittimi delle persone coinvolte e la salvaguardia dell’integrità del procedimento [. Ciò per l’]esigenza di tutelare adeguatamente la riservatezza e l’efficacia dei processi in corso».

Il soggetto istante, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato richiesta di riesame al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune, insistendo nelle proprie richieste.

OSSERVA

1. Introduzione

Oggetto dell’istanza di accesso civico risultano essere gli atti “presupposti” e “consequenziali” a una delibera di giunta avente a oggetto l’affidamento di un incarico professionale a un avvocato esterno al Comune, con espresso mandato a proporre denuncia-querela nei confronti di un cittadino. Ciò in quanto quest’ultimo avrebbe caricato dei commenti online su un social network, contenenti dichiarazioni reputate non veritiere e di tipo offensivo e diffamatorio nei confronti dell’amministrazione comunale.

Dagli atti risulta che la delibera di giunta comunale è stata pubblicata online con oscuramento di tutti i dati e circostanze da cui si potrebbe risalire ai dati personali della persona che, ad avviso della Giunta, avrebbe diffamato l’amministrazione comunale.

Nella richiesta di parere al Garante il Segretario comunale ha precisato che oggetto della richiesta di accesso civico sarebbero gli atti allegati alla citata deliberazione, che sono stati trasmessi a questa Autorità ai fini delle valutazioni istruttorie. Nello specifico, si tratta di atti “presupposti” alla deliberazione, ossia la relazione di un consigliere comunale (citata nella delibera) con la quale si porta la giunta a conoscenza dei fatti, con i relativi allegati che constano di copia di alcuni brevi commenti di cittadini pubblicati su un social network, fra cui quello ritenuto diffamatorio.

Non è invece chiaro quali siano gli atti “consequenziali” alla delibera a cui si fa riferimento nell’istanza di accesso civico e se effettivamente ne esistano al momento della presentazione dell’istanza di accesso, che coincide – come indicato nella stessa richiesta di accesso – con la data di pubblicazione della delibera. Al riguardo, allo stato degli atti, si osserva che, come indicato anche nelle Linee guida di ANAC, «Sotto il profilo dell’ambito oggettivo, l’accesso civico generalizzato è esercitabile relativamente “ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione” […]». Non è quindi possibile esercitare un accesso civico generalizzato a documenti non ancora formati e, quindi, “detenuti”, dalla p.a. (cfr. sent. Consiglio di Stato, sez. III, n. 990 del 10/2/2022). In relazione a questo specifica circostanza, spetta al Comune verificare l’esistenza di ulteriori atti “consequenziali” alla delibera, a cui potrebbe far riferimento il soggetto istante, “detenuti” dall’amministrazione al momento della presentazione dell’istanza di accesso, rispetto ai quali non è possibile effettuare alcuna valutazione in quanto non c’è alcun riferimento a essi nella motivazione del provvedimento di diniego, né gli stessi sono stati descritti in atti o prodotti al Garante.

Quanto alla richiesta di accesso civico agli atti presupposti alla delibera di giunta e, nello specifico, alla citata relazione del consigliere comunale, si rileva che la stessa risulta contenere una descrizione dei fatti ritenuti lesivi comprensivi dei dati personali del soggetto autore della condotta e contro il quale l’amministrazione ha deliberato di procedere legalmente in sede penale, nonché dati personali di soggetti terzi citati incidentalmente ed estranei all’amministrazione. Analogamente, gli allegati alla citata relazione contengono i commenti di soggetti terzi riguardanti i fatti occorsi, nonché il commento del soggetto che il Comune intende denunciare ritenuto lesivo dell’operato dell’amministrazione.

Il segretario comunale investito del procedimento di riesame del provvedimento di diniego dell’accesso civico, ha inoltre rappresentato che con riferimento alla possibile ostensione dei predetti documenti si è espresso in senso negativo il Responsabile della protezione dei dati (RPD) del Comune, che ha evidenziato come la pubblicità assicurata alla delibera di giunta pubblicata online già soddisferebbe le esigenze conoscitive del soggetto istante. Lo stesso segretario ha evidenziato che, invece, è di contrario avviso la “Commissione trasparenza” del Comune, coinvolta nel procedimento dal soggetto istante, la quale ritiene che gli atti richiesti possono essere posti in visione «nel rispetto del principio della partecipazione e della trasparenza».

2. Il quadro normativo

La disciplina di settore in materia di accesso civico generalizzato prevede che «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2, d. lgs. n. 33/2013).

In relazione ai profili di competenza di questa Autorità, il citato art. 5-bis prevede però che l’accesso civico generalizzato è “rifiutato”, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (comma 2, lett. a). Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD) e «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, RGPD).

Ciò premesso, occorre inoltre avere presente che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono), tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto controinteressato, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi del RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c). Ciò anche tenendo conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità del soggetto interessato e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a quest’ultimo dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

3. Il caso sottoposto all’attenzione del Garante

Nella fattispecie in esame – come correttamente rilevato dal Segretario comunale nella richiesta di parere al Garante e nella relazione del RPD – la deliberazione della giunta riguarda la decisione di attivare un procedimento penale nei confronti di un cittadino, al quale bisogna in ogni caso assicurare il diritto di difesa, per una fattispecie di diffamazione (allo stato solo presunta) che sarà oggetto di accertamento e decisa da un giudice.

I dati personali del soggetto nei confronti del quale l’amministrazione ha deciso di proporre denuncia/querela sono dati delicati di tipo giudiziario, in quanto afferenti a una fattispecie di reato e oggetto, di conseguenza, delle ulteriori garanzie previste dalla disciplina in materia di protezione dei dati personali per i dati riguardanti «condanne penali e reati» (art. 10, del RGPD, art. 2-octies, del Codice).

Sul punto nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico è indicato che per «verificare l’impatto sfavorevole che potrebbe derivare all’interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l’ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere […]» (par. 8.1). In tal senso «la presenza di dati […] giudiziari può rappresentare un indice della sussistenza del predetto pregiudizio, laddove la conoscenza da parte di chiunque che deriverebbe dall’ostensione di tali informazioni – anche in contesti diversi (familiari e/o sociali) – possa essere fonte di discriminazione o foriera di rischi specifici per l’interessato. In linea di principio, quindi, andrebbe rifiutato l’accesso generalizzato a tali informazioni […]».

Inoltre, i documenti richiesti contengono informazioni e dati personali, che si riferiscono a fatti e circostanze che risultano essere in una fase ancora preliminare e non definitiva, per cui richiedono una protezione adeguata. Come correttamente osservato dal RPD la relativa divulgazione «potrebbe non solo compromettere la riservatezza delle persone interessate, ma anche interferire con il corretto svolgimento di eventuali indagini», per cui bisogna escludere l’accesso a documenti «ancora riservati, [al fine] di tutelare adeguatamente la riservatezza e l'efficacia dei processi in corso».

In tale contesto – conformemente ai precedenti orientamenti del Garante in materia di accesso civico a dati giudiziari (cfr. provv. n. 291 del 16/5/2018, in www.gpdp.it, doc. web n. 8997258; provv. n. 482 del 15/11/2018, ivi, doc. web n. 9063993) – si ritiene che, ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico, il Comune – seppur con una sintetica motivazione – abbia correttamente respinto l’accesso civico alla relazione del consigliere comunale con i relativi allegati che contengono i commenti pubblicati sul social network, alla luce dei quali è stata adottata la delibera di giunta di conferimento dell’incarico legale all’avvocato dell’ente per presentare denuncia-querela nei confronti dell’autore delle dichiarazioni ritenute diffamatorie.

Ciò in quanto la relativa ostensione – tenendo conto della tipologia dei dati e delle informazioni personali contenuti nella predetta relazione e commenti oggetto di accesso civico nel caso in esame – determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà del cittadino che si intende denunciare e degli altri soggetti menzionati nei documenti oggetto di accesso, citati incidentalmente nella relazione o autori di commenti che non sono stati ritenuti offensivi.

La generale conoscenza dei predetti dati personali (tenuto conto del regime di pubblicità previsto dall’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) e, in particolare anche solo dell’esistenza di una denuncia penale a carico di un soggetto, può essere fonte di discriminazione, di rischi specifici o di conseguenze negative sul piano relazionale, sociale, familiare, lavorativo o professionale del soggetto controinteressato nei confronti del quale il Comune ha intenzione di iniziare un procedimento penale e di eventuali altri soggetti coinvolti (o incidentalmente citati e presenti negli atti oggetto di accesso). Ciò in violazione del principio di minimizzazione dei dati (art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD), arrecando proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. Bisogna, inoltre, tener conto della non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti, ai soggetti controinteressati, dall’eventuale conoscibilità, da parte di chiunque, dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Le informazioni di dettaglio contenute nei documenti richiesti impediscono, inoltre, l’eventuale possibilità di accordare un eventuale accesso civico parziale ai sensi dell’art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013 – come chiesto dal soggetto istante nell’istanza di riesame – tramite oscuramento, ad esempio, dei dati identificativi dei soggetti interessati. Tale accorgimento, infatti, non elimina la possibilità che gli stessi possano essere identificati indirettamente anche a posteriori, da parte dello stesso soggetto istante o di soggetti terzi (considerando anche il regime di pubblicità propria dell’accesso civico), mediante gli ulteriori dati di contesto contenuti nella documentazione richiesta oppure tramite l’incrocio e il raffronto dei dati ottenuti con altre informazioni ausiliarie già conosciute o detenute da altri.

Resta, in ogni caso, salva la possibilità per il soggetto istante di eventualmente accedere ai documenti richiesti, laddove – utilizzando il diverso istituto dell’accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990 – dimostri di essere titolare di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso».

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Segretario comunale del Comune di Marcianise, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

In Roma, 3 ottobre 2024

IL PRESIDENTE
Stanzione