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[doc. web n. 10104750 ]

Provvedimento del 19 dicembre 2024

Registro dei provvedimenti
n. 799 del 19 dicembre 2024

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

NELLA riunione odierna, alla quale hanno preso parte il prof. Pasquale Stanzione, presidente, la prof.ssa Ginevra Cerrina Feroni, vicepresidente, il dott. Agostino Ghiglia e l'avv. Guido Scorza, componenti e il dott. Claudio Filippi, vice segretario generale;

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE, “Regolamento generale sulla protezione dei dati” (di seguito, “Regolamento”);

VISTO il d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 recante “Codice in materia di protezione dei dati personali, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento nazionale al Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la Direttiva 95/46/CE (di seguito “Codice”);

VISTO il Regolamento n. 1/2019 concernente le procedure interne aventi rilevanza esterna, finalizzate allo svolgimento dei compiti e all’esercizio dei poteri demandati al Garante per la protezione dei dati personali, approvato con deliberazione n. 98 del 4 aprile 2019, pubblicato in G.U. n. 106 dell’8 maggio 2019 e in www.gpdp.it, doc. web n. 9107633 (di seguito “Regolamento del Garante n. 1/2019”);

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del Regolamento del Garante n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante per la protezione dei dati personali, doc. web n. 1098801;

Relatore l'avv. Guido Scorza;

PREMESSO

1. Introduzione

A seguito di notizie stampa, l’Autorità ha appreso che presso il cimitero Vantiniano di Brescia si trova una zona riservata alla sepoltura di feti e sulle cui sepolture sono riportati “nella maggior parte dei casi lo stesso nome, “XX” e cognomi tutti diversi”, corrispondenti ai cognomi delle donne che hanno interrotto la gravidanza. Da quanto riportato negli articoli di stampa, “si tratta di feti o “prodotti abortivi” o “prodotti del concepimento”, “aborti spontanei o volontari (Ivg) prima della 20esima settimana di gestazione. E sepolti, quasi sempre, senza che le donne ne sappiano nulla”.

Inoltre, in base a quanto riportato in alcuni articoli “a farsi carico di tutto, dal recupero dei feti negli ospedali pubblici e privati al funerale e alla sepoltura” sarebbero associazioni di volontariato o cattoliche (cfr. “XX, https://...; “XX, https://...;  “XX, https://...; “XX, https://...

In aggiunta, sulla base di una preliminare verifica compiuta dall’Ufficio in data XX, sul Portale dei servizi cimiteriali del Comune di Brescia online che consente di visualizzare l'ubicazione delle sepolture dei defunti nei cimiteri cittadini, effettuando una ricerca con nome “XX” seguito da un cognome, venivano visualizzati i risultati relativi alle sepolture di feti corrispondenti al nome e cognome ricercato, unitamente alla “data nascita-data morte” (coincidenti), al nome del cimitero, all’ubicazione/numero di sepoltura, e alla specificazione che trattavasi di “feti e nati morti” (http://prenotazionecimiteri.comune.brescia.it/public/defunto/cerca).

2. L’attività istruttoria

2.1. Attività preliminari

Sulla base di tali informazioni, è stata avviata un’istruttoria d’ufficio nei confronti del Comune di Brescia (di seguito, “Comune”). In riscontro a una richiesta d’informazioni dell’Autorità (nota prot. n. XX del XX), il Comune, con nota prot. n. XX del XX ha fornito riscontro alla suddetta richiesta di informazioni, dichiarando quanto segue.

In primo luogo, per quanto concerne il quadro normativo di riferimento, oltre al D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, recante il Regolamento nazionale di polizia mortuaria, il Comune ha rappresentato che nel territorio della Regione Lombardia si applicano:

- l’art. 11 del Regolamento Regione Lombardia n. 6/2004 in materia di attività funebri e cimiteriali;

- l’art. 8 delle Linee guida di medicina necroscopica e di polizia mortuaria dell’ATS Brescia, secondo cui le autorizzazioni al trasporto e alla sepoltura, “prima del compimento della 28 settimana […sono di competenza dell’ATS]”.

Con riferimento alla procedura utilizzata per la sepoltura di feti provenienti dagli ospedali cittadini, il Comune ha dichiarato:

- “[L]a prima fattispecie riguarda le ipotesi in cui i genitori non abbiano manifestano la volontà di ricorrere al seppellimento del feto. In tale ipotesi, gli ospedali devono conferire i feti e i prodotti abortivi ai cimiteri di destinazione con procedura analoga a quella disposta per le parti anatomiche riconoscibili. […] il trasporto delle parti anatomiche riconoscibili avviene previa compilazione del formulario dei rifiuti. […] La seconda fattispecie riguarda le ipotesi in cui i genitori abbiano manifestano la volontà di ricorrere al seppellimento, anche mediante la richiesta di celebrazione di esequie singole (c.d funeralini). In tale ipotesi, i reparti di ginecologia e/o di medicina legale di ciascun nosocomio identificano i resti dei premorti aventi un periodo di gestazione compreso tra 1 e 28 settimane, […] e trasmettono i documenti all’ATS per ottenere l’autorizzazione al trasporto presso il Cimitero Vantiniano […]. L’autorizzazione al trasporto del feto per la sepoltura dalla struttura ospedaliera al Cimitero contiene l’indicazione del nome e del cognome attribuito al prodotto abortivo. […]”;

- “I documenti trasmessi dalle Direzioni Sanitarie all’ATS per redigere l’autorizzazione al seppellimento “consistono nella “Notifica di partorito morto” e/o nella “Richiesta di seppellimento di prodotti abortivi/partoriti morti”;

-  “Al modello di “Notifica di partorito morto”, gli ospedali non allegano il formulario dei rifiuti, come [per le] altre parti anatomiche riconoscibili. Vale a dire che […] gli ospedali incanalano i feti verso una procedura ben distinta da quella riservata alle parti anatomiche riconoscibili (e dunque ai feti per i quali non è stata espressa volontà di sepoltura)”.

Il Comune ha precisato, altresì, che “La documentazione consegnata […] al Comune attribuisce quindi al feto un nome e un cognome, al quale il Comune si attiene per l’esecuzione delle operazioni cimiteriali”, e che gli Uffici comunali “agiscono a valle di una procedura avviata e governata a monte dalle strutture sanitarie […e] i nosocomi non danno indicazioni al Comune sulla decisione eventualmente espressa dai genitori in ordine alla sorte del prodotto abortivo”. Di conseguenza, “i prodotti abortivi ricevuti dal Servizio Cimiteri e ai quali i documenti ospedalieri attribuiscono un nome e un cognome sono trattati come se destinati alla sepoltura”. In tale contesto, “qualora gli ospedali non abbiano utilizzato la procedura per il seppellimento di parti anatomiche riconoscibili, il Comune dà in buona fede per presupposto che i soggetti titolati abbiano espresso la volontà di seppellire il feto cui è attribuito un nome e un cognome”.

Con riferimento al trattamento dei dati personali delle donne, il Comune ha evidenziato che “il nominativo delle donne che hanno interrotto la gravidanza è contenuto nei moduli di “notifica di partorito morto” redatti dall’ospedale e consegnati in copia al Comune per la pratica cimiteriale” e che “La base giuridica del trattamento di tali dati deriva dai compiti di sepoltura assegnati ai Comuni dall’art. 50 del DPR n. 285/1990”.

Per quanto riguarda il trattamento dei dati indicati sulle sepolture e sul portale dei servizi cimiteriali, è stato evidenziato che “sulla tomba dei feti non compaiono i dati anagrafici della donna. […]. Si precisa […] che il cognome […] non coincide necessariamente con quello della donna. Può coincidere con quello del padre e talora nemmeno con quello. Non è il Comune ad assegnare al feto né il nome né il cognome” e che “L’affissione sulle tombe del cognome del feto indicato nei documenti ospedalieri serve per identificare chi vi è sepolto, come avviene per qualsiasi morto del cimitero”.

Con riferimento, infine, al ruolo eventualmente svolto da associazioni, che in base a notizie di stampa, si occuperebbero di varie attività, dal “recupero dei feti negli ospedali pubblici e privati al funerale e alla sepoltura” per i casi in cui non sia stata presentata dai genitori o dai parenti la richiesta di seppellimento, il Comune ha dichiarato che “Nessun soggetto esterno (e dunque nessuna associazione) svolge alcuna operazione in tale contesto, né tantomeno riceve alcun dato personale dei soggetti interessati”.

Con la medesima nota, il Comune ha comunicato di aver adottato, in via prudenziale, alcune iniziative, tra le quali la copertura delle targhette esistenti e l’indicazione di un codice di riferimento utilizzato per la gestione delle sepolture in forma singola, la previsione che la sepoltura in forma singola dei prodotti abortivi e dei feti sarà subordinata alla presenza anche di un modulo recante il consenso alla sepoltura espresso da parte dei genitori, nonché l’eliminazione dall’applicativo informatico (portale) accessibile tramite internet della possibilità di accesso ai dati riferiti ai nati morti e ai prodotti abortivi.

2.2. Valutazioni del Dipartimento sul trattamento effettuato e notifica della violazione di cui all’art. 166, comma 5 del Codice dell’avvio del procedimento e memorie difensive

In relazione a quanto sopra descritto, con nota prot. n. XX del XX, l’Ufficio, sulla base degli elementi acquisiti e dei fatti emersi a seguito dell’attività istruttoria, ha notificato al Comune, ai sensi dell’art. 166, comma 5, del Codice, l’avvio del procedimento per l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 58, par. 2, del Regolamento, in quanto il trattamento dei dati personali, effettuato sulle sepolture dei feti e sul portale dei servizi cimiteriali di Brescia, accessibile tramite internet per la ricerca dell’ubicazione delle sepolture e contrassegnati dalla dicitura “feto o prodotto abortivo”- è avvenuto in assenza di una idonea base giuridica e in maniera non conforme ai principi di “liceità, correttezza e trasparenza”, di “limitazione della finalità”, di “minimizzazione dei dati” e di “esattezza” e, pertanto, in violazione degli artt. 5, part. 1, lett. a), b) c) e d), 6 e 9 del Regolamento, nonché degli artt. 2-ter, 2-sexies e 2-septies del Codice (come vigenti all’epoca dei fatti, nel testo anteriore alle modifiche apportate dal decreto-legge 8 ottobre 2021, n. 139, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 2021, n. 205).

In relazione a tali contestazioni, il Comune di Brescia, titolare del trattamento, è stato invitato a produrre al Garante scritti difensivi o documenti, chiedendo, se del caso, di essere sentito dall’Autorità (art. 166, commi 6 e 7, del Codice, nonché art. 18, comma 1, dalla legge 24 novembre 1981, n. 689).

Con nota del XX, prot. XX, il Comune ha inviato al Garante i propri scritti difensivi in relazione alle violazioni notificate nei quali, dopo aver preliminarmente richiamato il quadro normativo già esposto con la citata nota del XX, ha dichiarato quanto di seguito riportato:

- “[A]i sensi dell’art. 7 del DPR 285/1990 […] la normativa distingue quattro specie che rientrano nel complessivo genere dei Concepiti privi di vitalità […]. [S]i definiscono “nati morti” solo i feti che abbiano superato le 28 settimane di gestazione al momento del parto e che siano stati dichiarati come tali all’ufficiale di Stato Civile [per i quali] vige l’obbligo di registrazione presso l’anagrafe, come previsto dall’art. 37 del D.P.R. 3/11/2000 n. 396 […]. Per i nati morti e i prodotti del concepimento di età superiore alle 20 settimane si procede alla sepoltura d’ufficio mentre per i prodotti del concepimento di età inferiore alle 20 settimane la sepoltura avviene a richiesta dei genitori. […] Qualora la gestazione sia inferiore a 20 settimane e non vi sia richiesta di sepoltura da parte dei genitori si fa […] riferimento al regolamento recante la disciplina della gestione dei rifiuti sanitari, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 254 del 2003. […] Vale poi, nell’ambito della Regione Lombardia […] il Regolamento regionale 9 novembre 2004, n. 6 […] che all’art. 11 prevede che [in tutti i casi sopra menzionati] “la direzione sanitaria informa i genitori della possibilità di richiedere la sepoltura […]”. [Inoltre] il regolamento regionale della Lombardia n. 1 del 2007 prevede, in mancanza della richiesta di sepoltura, che i prodotti abortivi di età gestazionale presunta inferiore a 20 settimane siano trattati in analogia a quanto disposto per le parti anatomiche riconoscibili […]”

- “per […] i nati morti […] l’attribuzione del nome è compiuta nell’ambito del processo di formazione dell’atto di nascita a cura dell’Ufficiale di stato civile, ai sensi del menzionato art. 29 del D.P.R. n. 396/200”; .

- nei casi “che non rientrano nella categoria dei nati morti, va precisato che non […] è stato loro attribuito sistematicamente il prenome “XX” […]. In tali casi è pressoché certo che l’attribuzione del prenome diverso da “XX” sia stata effettuata, direttamente da parte dei genitori contestualmente alla scelta di procedere alla sepoltura. […]”

- “analizzando i dati […] relativi al periodo dal 27.6.2007 ad oggi [i] concepiti sepolti con nome XX” nei cimiteri di Brescia sono n. 1.629 […], i “concepiti sepolti altro nome” sono n. 1261 e 1 un solo caso “i genitori hanno richiesto la sepoltura con cippo senza nome”. “Questi dati indicano in modo evidente che circa il 45% dei Concepiti sepolti non hanno prenome “XX”, quindi con nome che con ogni probabilità è stato attribuito dai genitori che ne hanno chiesto la sepoltura. […] […e] non è affatto automatico che il nome “XX” permetta di identificare con certezza un Concepito né tantomeno la di lui madre. […]”;

- per quanto riguarda, invece, l’indicazione del cognome, “prendendo a riferimento […] l’anno 2019, in quanto rappresentativo delle prassi esistenti […] sono stati sepolti centosessantasei Concepiti; per ognuno di essi è presente la previa autorizzazione alla sepoltura rilasciata dall’ATS ai sensi dell’art. 7, comma 4,  del D.P.R. n. 285/1990 […]; i Concepiti ai quali la struttura ospedaliera ha attribuito il cognome del padre sono ben centoventisette, cioè oltre il 75% [mentre quelli] ai quali la struttura ospedaliera ha attribuito il cognome della madre sono solo tredici, cioè meno dell’8% […]; due autorizzazioni […] riportano un cognome diverso sia da quello del padre che da quello della madre; ventiquattro […] non recano in allegato documentazione dalla quale è possibile risalire al cognome del padre o a quello della madre”;[Il] Comune riceve ai fini della sepoltura i Concepiti ai quali è già stato attribuito il nome e il cognome presso la struttura ospedaliera di provenienza. Come prevedono le Linee Guida di medicina necroscopia e polizia mortuaria […dell’ATS Brescia] “prima del compimento della 28° settimana la competenza per tali autorizzazioni è dell’ATS […] I genitori possono chiedere che […] siano sepolti con esequie singole”. Quindi il nome e cognome che identifica il Concepito seppellito è esclusivamente quello personale attribuitogli, peraltro non dal Comune, ma dalla struttura sanitaria. […] Peraltro, anche a voler considerare che il cognome attribuito al Concepito sia, come è naturale, quello del genitore che richiede il seppellimento del Concepito, va considerato che l’eventualità che questo porti ad una identificazione della donna […] non risulta affatto favorita dalle asserite “medie dimensioni” del contesto che nel caso di specie verrebbe in rilievo. Vale infatti la pena sottolineare che nei cimiteri afferenti allo scrivente Comune sono sepolti Concepiti che [provengono] da un bacino territoriale ben più vasto e coincidente con l’intera provincia, che conta circa 1.268.455 abitanti […].;

- “Chiarito che l’identificazione dei Concepiti non avviene a cura del Comune ma della ATS […i] Concepiti sono periodicamente ritirati dai nosocomi da dipendenti comunali […] solo a condizione che venga consegnata loro la relativa autorizzazione […].”;

- “[R]ispetto alla violazione secondo la quale, a giudizio di codesto Garante, […] il Comune avrebbe effettuato una diffusione […] di dati relativi alle donne sulle sepolture dei feti fa presente che […] il Comune abbia rigorosamente trattato i soli dati del Concepito e che in ogni caso tale trattamento sia avvenuto per finalità che sono connesse alla scelta dei genitori di procedere alla sepoltura del Concepito […];

- “Quanto poi all’identificabilità della donna gestante tramite i dati del Concepito, gli elementi prodotti dimostrano che tale identificabilità è solo ipotetica […]. L’ampiezza del territorio al quale fa riferimento l’attività di sepoltura dei Concepiti e il fatto che il riferimento al prenome “XX” non è affatto un elemento che identifica in modo certo i “prodotti abortivi” […] rende il processo di identificabilità descritto da Codesto Garante come meramente ipotetico”;

- “lo scrivente Comune desume che non si possa affermare che l’identificabilità sia un processo ipotetico anche in relazione all’effettivo collegamento tra i dati ed una persona identificata, pur in presenza di cognomi poco diffusi. […] La mera coincidenza del medesimo cognome attribuito al Concepito rispetto a quello di una donna identificata non è da solo elemento sufficiente ad identificare una donna determinata come genitrice del concepito e come soggetto che abbia vissuto l’esperienza dell’interruzione della gravidanza, sia essa volontaria o meno;

- “appare del tutto ipotetico il collegamento tra i cognomi di Concepito e gestante e l’attribuzione a quest’ultima di dati che riguarderebbero lo stato di salute di quest’ultima […] tenuto conto del fatto che le cause della mancata vitalità del Concepito possono essere molteplici […]”;

- “Quanto all’assenza di un idoneo presupposto normativo, […] vale quanto prevede l'articolo 70 del D.P.R. 1990. […L] a presenza del nome e cognome attribuito al Concepito sul cippo cimiteriale (e quindi su portale Cimitero Web), deriva dalla applicazione [della norma citata] e il Comune ha ritenuto che non vi fossero elementi che portassero a considerare che questa previsione sia riferibile solo ai defunti e ai nati morti. […] Tale normativa prevedendo ai menzionati art. 7 e 50 la sepoltura dei Concepiti, non detta alcuna norma che preveda un trattamento speciale […] e diverso rispetto alla sepoltura dei defunti […];

- “Va anche ribadito che le sepolture dei Concepiti avvengono, come prescrive la normativa, su richiesta dei soggetti che sono titolati a formulare tale richiesta […] e deve quindi intendersi che il Cognome del Concepito sia indicato a seguito di espressa richiesta della donna gestante o comunque dei soggetti titolati a decidere se procedere alla sepoltura. Il fatto che il Comune abbia disposto, autonomamente, di procedere alla copertura delle targhette esistenti, indicando un semplice codice, “nei casi in cui non vi sia agli atti della Direzione Cimiteri la dichiarazione espressa della madre o dei genitori di volere non solo la sepoltura, ma anche la targa con i dati identificativi del feto” che a giudizio di codesto Garante avrebbe valenza significativa in realtà costituisce, nell’attuale fase, una mera scelta organizzativa prudenzialmente adottata dal Comune nell’ambito della propria autonomia e non prova certo il mancato rispetto della normativa in relazione alla condotta precedentemente tenuta a tale riguardo”;

-  “Quanto alla violazione del divieto di diffusione di cui all’art. 2-septies del Codice [si] ritiene che i dati trattati nella gestione della sepoltura dei Concepiti non comporti il trattamento di dati appartenenti a categorie particolari della gestante, nemmeno in via presuntiva. I dati presenti sui cippi cimiteriali e reperibili tramite il portale Cimitero Web riguardano esclusivamente il Concepito e l’abbinamento con i dati della gestante avverrebbe su basi ipotetiche e […] non sussisterebbero elementi che possano abbinare tale soggetto con ipotesi di interruzione volontaria di gravidanza.”.

Con la medesima nota, il Comune ha inoltre ribadito, richiamando quanto già comunicato con la nota del XX, di aver adottato specifiche cautele, tra cui, in particolare:

- l’eliminazione “all’interno dell’applicativo informatico accessibile tramite internet (portale), [della] possibilità di accesso ai dati riferiti ai nati morti e ai prodotti abortivi;

- la previsione che “la sepoltura in forma singola […] sarà subordinata alla consegna al Servizio Cimiteri […] anche […] di modulo recante il consenso alla sepoltura espresso da parte dei genitori”;

- “nel caso di sepoltura in forma singola […], presso il luogo di sepoltura non viene indicato il nome e il cognome attribuito al feto, ma viene indicato un codice di riferimento che […], viene con modalità riservate collegato ai dati personali ricevuti dagli ospedali. E’ fatta salva la volontà eventualmente espressa dai genitori […]”;

- la previsione “di incontri sia con i nosocomi che con l’ATS per la verifica di correttezza delle procedure applicate e dei trattamenti dei dati […]”;

- “la copertura delle targhette esistenti con l’indicazione di un semplice codice, che consentirà solo agli uffici l’identificazione del feto/prodotto abortivo, per il quale non vi sia agli atti della Direzione Cimiteri la dichiarazione espressa della madre o dei genitori di volere non solo la sepoltura, ma anche la targa con i dati identificativi del feto”.

Si evidenzia, infine, che alla predetta memoria il Comune ha allegato la documentazione relativa a tre casi di sepoltura di feti, costituita dall’“autorizzazione al trasporto e al seppellimento” della Asl, dalla “richiesta di autorizzazione alla sepoltura” della struttura ospedaliera e dalla “notifica di partorito morto”.

2.3. Ulteriori accertamenti

Tenuto conto degli elementi acquisiti nell’ambito dell’istruttoria e delle misure che il Comune ha dichiarato di aver adottato al fine di superare le criticità contestate dal Garante l’Ufficio accedendo al Portale dei servizi cimiteriali online accessibile alla URL https://prenotazionecimiteri.comune.brescia.it/public/defunto/cerca, ha accertato l’avvenuto intervento da parte del Comune anche sul predetto applicativo. Al riguardo il Comune ha escluso l’accessibilità alla generalità dei dati riconducibili a nati morti, prodotti abortivi o del concepimento (nei quali la data di nascita e morte coincide). Infatti, digitando il nome “XX” abbinato ai cognomi inizialmente verificati, nonché ad ulteriori 6 diversi cognomi, non compaiono più tutti i risultati in precedenza visualizzati. Dei pochi nominativi attualmente consultabili, nessuno di essi è più contrassegnato dalla dicitura “feti e nati morti” in precedenza utilizzata per indicare tutti questi casi.

3. Il quadro normativo  

3.1. La normativa in materia di protezione dei dati personali.

Ai sensi del Regolamento, per “dato personale” si intende “qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)”. Inoltre, “si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale” (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento). Per quanto concerne le categorie particolari di dati personali, sono ricompresi tra le suddette categorie i “dati relativi alla salute”, ossia i “dati personali attinenti alla salute fisica o mentale di una persona fisica, compresa la prestazione di servizi di assistenza sanitaria, che rivelano informazioni relative al suo stato di salute” (artt. 4, par. 1, n. 15, e 9 del Regolamento)

Per pseudonimizzazione si intende invece “il trattamento dei dati personali in modo tale che i dati personali non possano più essere attribuiti a un interessato specifico senza l'utilizzo di informazioni aggiuntive, a condizione che tali informazioni aggiuntive siano conservate separatamente e soggette a misure tecniche e organizzative intese a garantire che tali dati personali non siano attribuiti a una persona fisica identificata o identificabile” (Cons. 26 e art. 4, par. 1, n. 5, del Regolamento).

Si ricorda inoltre che la normativa in materia di protezione dei dati personali non trova applicazione in riferimento “a informazioni anonime, vale a dire informazioni che non si riferiscono a una persona fisica identificata o identificabile o a dati personali resi sufficientemente anonimi da impedire o da non consentire più l'identificazione dell'interessato” (cfr. Cons. 26 del Regolamento e WP29 Opinion 05/2014 on Anonymisation techniques, adottato il 10 aprile 2014).

Sul punto, si evidenzia che il dato può considerarsi anonimo solo se non consente in alcun modo l’identificazione diretta o indiretta di una persona, tenuto conto di tutti i mezzi (economici, informazioni, risorse tecnologiche, competenze, tempo) nella disponibilità di chi (titolare o altro soggetto) provi a utilizzare tali strumenti per identificare un interessato.

Al riguardo il Parere 05/2014 - WP 216 sulle tecniche di anonimizzazione, adottato il 10 aprile 2014, precisa che la stessa non può considerarsi realizzata attraverso la mera rimozione delle generalità dell’interessato o sostituzione delle stesse con un codice pseudonimo. Un processo di anonimizzazione non può definirsi effettivamente tale, infatti, qualora non risulti idoneo ad impedire che chiunque utilizzi tali dati, in combinazione con i mezzi “ragionevolmente disponibili”, possa:

1. isolare una persona in un gruppo (c.d. single-out);

2. collegare un dato anonimizzato a dati riferibili a una persona presenti in un distinto insieme di dati (linkability);

3. dedurre nuove informazioni riferibili a una persona da un dato anonimizzato (inference).

Ciò premesso, il trattamento di dati personali posto in essere da soggetti pubblici, anche avente ad oggetto categorie particolari di dati, è lecito solo se necessario “per adempiere un obbligo legale al quale è soggetto il titolare del trattamento” oppure “per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento”, ovvero, quando è “necessario per motivi di interesse pubblico rilevante sulla base del diritto dell’Unione o degli Stati membri, che deve essere proporzionato alla finalità perseguita, rispettare l’essenza del diritto alla protezione dei dati e prevedere misure appropriate e specifiche per tutelare i diritti fondamentali e gli interessi dell’interessato” (art. 6, parr. 1, lett. c) ed e), 2 e 3, nonché artt. 9, par. 2, lett. g) del Regolamento e 2-ter e 2-sexies del Codice, nel testo vigente all’epoca dei fatti, antecedente alle modifiche apportate dal decreto legge 8 ottobre 2021, n. 139, convertito, con modificazioni, dalla l. 3 dicembre 2021, n. 205).

Il legislatore nazionale ha definito “rilevante” l’interesse pubblico per il trattamento “effettuato da soggetti che svolgono compiti di interesse pubblico o connessi all’esercizio di pubblici poteri” nelle materie indicate, seppur in modo non esaustivo, dall’art. 2-sexies del Codice, stabilendo che i relativi trattamenti “sono ammessi qualora siano previsti […] da disposizioni di legge o, nei casi previsti dalla legge, di regolamento che specifichino i tipi di dati che possono essere trattati, le operazioni eseguibili e il motivo di interesse pubblico rilevante, nonché le misure appropriate e specifiche per tutelare i diritti fondamentali e gli interessi dell'interessato” (nel testo vigente all’epoca dei fatti).

In tale contesto, il trattamento dei dati relativi alla salute, stante la particolare delicatezza di tale categoria di dati, per poter essere lecitamente posto in essere, è necessario che avvenga anche nel rispetto di “ulteriori condizioni, comprese limitazioni” (art. 9, par. 4, del Regolamento), attuate nell’ordinamento nazionale con l’art. 2-septies del Codice, che ha previsto un espresso “divieto di diffusione”, ossia della possibilità di dare “conoscenza […] a soggetti indeterminati, in qualunque forma, anche mediante la loro messa a disposizione o consultazione” di “dati relativi alla salute” (art. 2-septies, comma 8; art. 2-ter, comma 4, lett. b) del Codice nel testo vigente all’epoca dei fatti,).

Il titolare del trattamento, è tenuto, in ogni caso, a rispettare i principi in materia di protezione dei dati personali, tra i quali il principio di “liceità, correttezza e trasparenza”, di “limitazione delle finalità”, di “minimizzazione dei dati” e di “esattezza” (art. 5, par. 1, lett. a), b), c) e d) del Regolamento).

3.2. La specifica normativa di settore rilevante.

Con riferimento al trattamento dei dati delle donne nel contesto oggetto della presente istruttoria, si evidenzia, preliminarmente, che l’informazione relativa all’interruzione di gravidanza rientra a pieno titolo tra i dati relativi alla salute (artt. 4, par. 1, n. 15, e 9, nonché considerando 35 del Regolamento).

Ciò, non solo nei casi in cui, nell’ambito della procedura per l’interruzione di gravidanza la normativa di settore preveda la rilevazione di informazioni sullo stato di salute  della donna (cfr. legge 22 maggio 1978, n. 194, “Norme per la tutela sociale della maternità e sull'interruzione volontaria della gravidanza”, che prevede l’interruzione volontaria di gravidanza quando “la prosecuzione della gravidanza, il parto o la maternità comporterebbero un serio pericolo per la sua salute fisica o psichica, in relazione o al suo stato di salute” (art. 4), “la gravidanza o il parto comportino un grave pericolo per la vita della donna” o “siano accertati processi patologici, tra cui quelli relativi a rilevanti anomalie o malformazioni del nascituro, che determinino un grave pericolo per la salute fisica o psichica della donna” (art. 6), ma anche in tutti gli altri casi (interruzione volontaria o aborto spontaneo), trattandosi comunque di un evento connesso ad un “prestazione di servizi di assistenza sanitaria” (art. 4, par. 1, n. 15, del Regolamento). A conferma di tale inquadramento, l’art. 19 del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151, prevede che “L'interruzione della gravidanza, spontanea o volontaria, nei casi previsti dagli articoli 4, 5 e 6 della legge 22 maggio 1978, n. 194, è considerata a tutti gli effetti come malattia” (cfr. anche provvedimento del Garante n. 334 del 4 giugno 2015, consultabile in www.gpdp.it, doc. web n. 4130998; provvedimenti n. 163 del 27 aprile 2023, doc. web 9900808, n. 164 del 27 aprile 2023, doc. web n. 9900826, n. 165 del 27 aprile 2023, doc. web 9900503).

La legge 22 maggio 1978, n. 194 sopra citata ha previsto un rigoroso regime di riservatezza a tutela del diritto all’anonimato della donna. Oltre alla sanzione penale, prevista per chi “essendone venuto a conoscenza per ragioni di professione o di ufficio, rivela l'identità - o comunque divulga notizie idonee a rivelarla - di chi ha fatto ricorso alle procedure o agli interventi previsti dalla presente legge” (art. 21), l’identità della donna è protetta anche in relazione all’adempimento di obblighi informativi all’interno dello stesso contesto sanitario (“L'ente ospedaliero, la casa di cura o il poliambulatorio […] sono tenuti ad inviare al medico provinciale competente per territorio una dichiarazione […] dell'intervento stesso e della documentazione sulla base della quale è avvenuto, senza fare menzione dell'identità della donna”, art. 11) e al “rispetto della dignità e della riservatezza della donna” (cfr. art. 5 della citata legge n. 194).

Le disposizioni normative, che prevedono una tutela rafforzata per il trattamento dei dati relativi alle donne che hanno effettuato una interruzione di gravidanza, rientrano nelle specifiche disposizioni di settore fatte salve dall’art. 75 del Codice. Il predetto regime di riservatezza è stato più volte ribadito dal Garante nell’ambito di diversi interventi, qualificando tali dati tra quelli soggetti “a maggiore tutela dell’anonimato” (parere su uno schema di decreto in materia di certificato di assistenza al parto, del 1° marzo 2000, doc. web n. 1085431; parere su schema di decreto in materia di fascicolo sanitario elettronico, del 22 maggio 2014, doc. web n. 3230826; Linee guida in materia di Dossier sanitario, del 4 giugno 2015, doc. web n. 4084632).

Con riguardo alla sepoltura dei feti e dei prodotti abortivi, l’art. 7 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, di approvazione del Regolamento di polizia mortuaria, prevede che “per la sepoltura dei prodotti abortivi di presunta età di gestazione dalle 20 alle 28 settimane complete e dei feti che abbiano presumibilmente compiuto 28 settimane di età intrauterina […], i permessi di trasporto e di seppellimento sono rilasciati dall'unità sanitaria locale. A richiesta dei genitori, nel cimitero possono essere raccolti con la stessa procedura anche prodotti del concepimento di presunta età inferiore alle 20 settimane”. Nei predetti casi “i parenti o chi per essi sono tenuti a presentare, entro 24 ore dall'espulsione od estrazione del feto, domanda di seppellimento alla unità sanitaria locale accompagnata da certificato medico che indichi la presunta età di gestazione ed il peso del feto”. L’art. 50, prevede, inoltre, che “Nei cimiteri devono essere ricevuti quando non venga richiesta altra destinazione: […] d) i nati morti ed i prodotti del concepimento di cui all'art. 7”.

L’art. 52, comma 2, del predetto Regolamento dispone poi che siano iscritte giornalmente in un registro: “a) le inumazioni che vengono eseguite, precisando il nome, cognome, età, luogo e data di nascita del defunto, secondo quanto risulta dall'atto di autorizzazione di cui all'art. 6, l'anno, il giorno, e l'ora dell'inumazione, il numero arabico portato dal cippo e il numero d'ordine della bolletta di seppellimento; b) le generalità, come sopra, delle persone i cui cadaveri vengono tumulati, con l'indicazione del sito dove sono stati deposti”. In base all’art. 53, comma 2, “Un esemplare dei registri deve essere consegnato, ad ogni fine anno, all'archivio comunale, rimanendo altro presso il servizio di custodia”. Per quanto riguarda, infine, le modalità di identificazione della sepoltura, l’art. 70 prevede che “Ogni fossa nei campi di inumazione deve essere contraddistinta, a cura del comune, da un cippo […] portante un numero progressivo. Sul cippo, a cura del comune, verrà applicata una targhetta di materiale inalterabile con indicazione del nome e del cognome e della data di nascita e di morte del defunto”.

Il quadro normativo di riferimento, inoltre, comprende la Legge Regionale Lombardia del 30 dicembre 2009, n. 33, “Testo unico delle leggi regionali in materia di sanità”, il cui art. 75 prevede che “il Comune da sepoltura: […] c) ai nati morti e prodotti del concepimento, esclusivamente su esplicita richiesta della donna o di chi è titolato alla decisione, nei casi in cui il parto o l'aborto sia avvenuto in struttura sanitaria sita nel territorio comunale”.

Inoltre, l’art. 11 del Regolamento Regionale 9 novembre 2004, n. 6, “Regolamento in materia di attività funebri e cimiteriali” – ora abrogato dall’art. 34 del Regolamento regionale del 14 giugno 2022, n. 4 – prevede che “1. L'autorizzazione all'inumazione o alla tumulazione di cadaveri e nati morti è rilasciata secondo la normativa nazionale vigente. 1-bis. Per i prodotti abortivi di presunta età di gestazione dalle venti alle ventotto settimane complete e per i feti che abbiano presumibilmente compiuto ventotto settimane di età intrauterina, nonché per i prodotti del concepimento di presunta età inferiore alle venti settimane, la direzione sanitaria informa i genitori della possibilità di richiedere la sepoltura. 1-ter. L'ASL, informata dalla direzione sanitaria tramite invio della richiesta di sepoltura corredata dell'indicazione della presunta età del feto o prodotto abortivo, rilascia il permesso di trasporto e seppellimento direttamente al comune ove si è verificato l'evento. 1-quater. In mancanza della richiesta di sepoltura, si provvede in analogia a quanto disposto per le parti anatomiche riconoscibili. 2. […] le parti anatomiche riconoscibili sono avviate a sepoltura secondo le modalità indicate dal comune ove ha sede la struttura sanitaria presso la quale è stato effettuato l'intervento […], con oneri a carico di quest'ultima”. L’art. 17, del predetto Regolamento regionale, riguardo all’identificazione delle sepolture, prevede che “1. Ogni fossa di inumazione, loculo, tomba, nicchia è contraddistinta da un cippo, lapide o altro supporto, […] sul quale sono riportati […] l'indicazione del nome, del cognome, della data di nascita e di morte, salvo espressa volontà contraria del defunto, nonché un identificativo alfa-numerico progressivo fornito dal servizio di accettazione del cimitero. 2. Il cippo, la lapide o altro supporto, collocati dai familiari o dagli altri soggetti interessati, devono essere conformi alle norme e condizioni stabilite dal regolamento comunale”.

Infine, l’art. 8 delle Linee guida di medicina necroscopica e di polizia mortuaria dell’ATS Brescia, prevede che le autorizzazioni al trasporto e alla sepoltura, “prima del compimento della 28 settimana [sono di competenza dell’ATS] con onere a carico della Struttura dove l’evento si è verificato. In questo caso i resti sono identificati singolarmente, chiusi in cassetta singola di materiale biodegradabile per inumazione ed incenerimento ed in doppio contenitore per tumulazione. I genitori possono chiedere che i prodotti al di sotto della predetta 28^ settimana di gestazione siano sepolti con esequie singole”. L’art. 7, prevede che “Le parti anatomiche riconoscibili [tra le quali rientrano anche i feti per i quali non sia stata richiesta la sepoltura in forma singola] devono essere conferiti al cimitero del Comune dove si è verificato l’evento, in cassette singole biodegradabili con documentazione accompagnatoria di riconoscimento rilasciata dall’ASST territorialmente competente su richiesta dell’Istituto [ospedaliero] dove sono stati prodotti. Il trattamento finale è deciso dal Comune. È consentito comunque al legittimo proprietario di fare richiesta esplicita all’Ente che ha prodotto ed all’ASST per l’eventuale seppellimento, tumulazione o incenerimento individuale”.

4. Esito dell’attività istruttoria.

Preso atto di quanto rappresentato dal Comune nella documentazione in atti e nelle memorie difensive, del quadro normativo sopra richiamato e di quanto emerso nell’ambito dell’istruttoria, si confermano, nei limiti di cui alle seguenti motivazioni, le valutazioni preliminari dell’Ufficio.

Sul punto, si osserva preliminarmente che l’art. 7 del d.P.R. 285/1990, rispetto alla sepoltura dei feti, disciplina tre casistiche distinte:

i “nati morti”, per i quali la sepoltura è sempre prevista, con rinvio alle disposizioni relative ai defunti per quanto riguarda l’iscrizione nei registri di stato civile e l’autorizzazione alla sepoltura (art. 7, comma 1);

i “prodotti abortivi”, che si collocano tra le 20 e 28 settimane, oppure oltre le 28 settimane di gestazione - purché non dichiarati “nati morti” - per i quali la sepoltura è comunque prevista, su richiesta dei “parenti o chi per essi” - da presentare alla Asl entro 24 ore – oppure su richiesta della struttura sanitaria - trascorso il predetto termine (art. 7, commi 2 e 4);

i “prodotti del concepimento”, di età inferiore alle 20 settimane, che possono essere sepolti solo su richiesta dei “genitori”, in assenza della quale, sono considerati rifiuti speciali ospedalieri e destinati alla termodistruzione (art. 7, comma 3).

Ciò premesso, esulano dalla presente istruttoria i casi dei nati morti, per i quali l’autorizzazione alla sepoltura è rilasciata dall’ufficiale di stato civile, previa registrazione nei relativi registri, nonché i casi relativi ai prodotti abortivi o del concepimento per i quali i genitori o i parenti abbiano richiesto la sepoltura, ai sensi dell’art. 7, commi 2, 3 e 4, del d.P.R. 285/1990, eventualmente con le esequie in forma singola, e abbiano indicato ai servizi cimiteriali i dati da riportare sulla sepoltura; in tal caso, la scelta di indicare un nome è rimessa ai parenti (cfr. art. 17 del Regolamento regionale citato, “Il cippo, la lapide o altro supporto, collocati dai familiari o dagli altri soggetti interessati, devono essere conformi alle norme e condizioni stabilite dal regolamento comunale”).

L’oggetto della presente istruttoria riguarda, invece, l’attività di diffusione dei dati riportati sulle sepolture e rinvenibili sul portale dei servizi cimiteriali, relativi ai prodotti abortivi o del concepimento per i quali i parenti non abbiano richiesto la sepoltura né abbiano indicato i dati da riportare sul cippo, lapide o altro supporto.

Al riguardo, l’indicazione del cognome della donna o del marito o del compagno, accanto al prenome “XX” unitamente alla data dell’interruzione di gravidanza (riportato come data di nascita e morte coincidente), può consentire, mediante raffronto, incrocio con altre fonti, o informazioni di contesto in possesso di terzi, l’identificazione della donna che ha effettuato l’interruzione di gravidanza.

Nel corso dell’istruttoria, il Comune non ha comprovato che in tutti i casi nei quali le sepolture sono contrassegnate con elementi che rimandano all’identità della donna (prenome “XX” unitamente al cognome della donna o del marito o compagno unitamente alla data dell’evento abortivo), la scelta del Comune di indicare tali dati sulle sepolture - così come riportati nella documentazione autorizzatoria trasmessa dalle Asl - sia riconducibile ad una specifica volontà degli aventi diritto di procedere alla sepoltura e di indicare quei dati. La loro diffusione, come detto, è stata effettuata sia sulle sepolture sia mediante il servizio online di consultazione dell’ubicazione dei defunti sepolti nei cimiteri del Comune.

Come già in precedenza ricordato, per dato personale si intende “qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile”. Il quadro normativo sopra richiamato, quindi, trova applicazione, non solo nel caso in cui l’interessato sia “identificato” ma anche quando lo stesso sia “identificabile”, ai sensi dell’art. 4, paragrafo 1, n. 1, del Regolamento. Per stabilire l'identificabilità di una persona è opportuno considerare “tutti i mezzi” di cui, non solo il titolare del trattamento, ma anche soggetti terzi, possono ragionevolmente avvalersi per identificare detta persona fisica; per accertare la ragionevole probabilità di utilizzo di tali mezzi occorre considerare l'insieme dei fattori obiettivi, tra cui i costi e il tempo necessario per l'identificazione (cons. 26, del Regolamento). Ai fini della valutazione del “rischio di identificazione”, è necessario, quindi, tenere conto di “tutti i mezzi”, delle nuove tecnologie utilizzate, della natura, dell'oggetto, del contesto e delle finalità di ogni tipo di trattamento (cfr. anche cons., 84, 89, 93 e 95 del Regolamento).

Ciò posto, la scelta di indicare “XX” più il cognome della donna, o del marito o del compagno, può consentire l’identificazione, seppur in modo indiretto, della donna che ha effettuato l’interruzione di gravidanza. Tale evenienza è ancora più probabile nel caso di cognomi particolari, stranieri o poco diffusi nel contesto territoriale di riferimento. Per tali motivi, non può accogliersi il rilievo secondo il quale “l’identificabilità della donna gestante tramite i dati del Concepito [sia] ipotetica”, sulla base dell’osservazione che “L’ampiezza del territorio al quale fa riferimento l’attività di sepoltura dei Concepiti e il fatto che il riferimento al prenome “XX” non è affatto un elemento che identifica in modo certo i “prodotti abortivi” […] rende[rebbe] il processo di identificabilità descritto da Codesto Garante come meramente ipotetico”.

Per quanto concerne l’identificabilità della donna il Comune ha rappresentato inoltre che:

- il prenome “XX” è utilizzato per indicare questo tipo di sepolture nel 55% dei casi, mentre nel restante 45% dei casi, è indicato un prenome diverso;

- con riguardo all’attribuzione del cognome, considerato l’anno 2019, “sono stati sepolti 166 concepiti”, i casi in cui “la struttura ospedaliera ha attribuito il cognome del padre sono ben 127, cioè oltre il 75%”, quelli ai quali “ha attribuito il cognome della madre […] sono solo 13, cioè meno dell’8%”, mentre in 24 casi su 166 (nel 14,5 %), la documentazione trasmessa dalla Asl al Comune non consente di “risalire al cognome del padre o a quello della madre”.

Al riguardo, come già evidenziato, anche l’indicazione del cognome del marito o del compagno, accanto al prenome “XX”, può consentire l’identificazione della donna che ha effettuato tale interruzione di gravidanza. Contrariamente a quanto rappresentato dal Comune, il rischio di identificazione deve considerarsi elevato, tenuto conto che i dati riportati sulle sepolture e resi disponibili altresì sul servizio di consultazione online, possono essere raffrontati o incrociati con altre fonti, o comunque con informazioni di contesto in possesso di terzi nell’ambito della comunità o del contesto familiare, più o meno ampio, di appartenenza. Ciò, anche considerato il ristretto e circoscritto bacino territoriale di riferimento, limitato alla Provincia e non ad un più ampio ambito regionale o nazionale.

Per tale motivo, la circostanza addotta dal Comune che l’indicazione del cognome delle donne riguarderebbe solo una parte esigua dei casi, rileverebbe, al più, in ordine al maggiore o minore rischio di identificazione (tendenzialmente più elevato nel caso in cui figuri il cognome della donna), e non in ordine alla valutazione circa la sussistenza della violazione, che potrebbe in concreto riguardare anche un numero molto basso di donne (oltre a quelli portati all’attenzione della stampa dalle dirette interessate per il tramite del loro legale).

Di conseguenza, il relativo trattamento dei dati risulta effettuato in contrasto con la disciplina in materia di protezione dei dati personali, in quanto posto in essere in assenza di una base normativa, e in violazione del divieto di diffusione dei dati sulla salute (artt. 5, 6 e 9 del Regolamento e 2-ter, 2-sexies e 2-septies, comma 8, del Codice, nel testo vigente all’epoca dei fatti).

Si ricorda infatti che l’informazione relativa all’interruzione di gravidanza, in base alla definizione dell’art. art. 4, par. 1, n. 15, del Regolamento, costituisce in tutti i casi un dato sulla salute, trattandosi comunque di un evento connesso ad una “prestazione di servizi di assistenza sanitaria”. Non può, pertanto, accogliersi il rilevo del Comune che il collegamento tra l’evento dell’interruzione di gravidanza e lo stato di salute della donna sarebbe meramente ipotetico, e non si tratterebbe necessariamente di un dato sulla salute, in quanto, “le cause della mancata vitalità del Concepito possono essere molteplici” così come “l’abbinamento del mancato compimento della gravidanza con l’ipotesi di una interruzione volontaria disposta per volontà della donna” (cfr. memoria del XX, p. 22). L’informazione sull’interruzione di gravidanza, come già evidenziato, rientra tra i dati sulla salute, riscontrandosi, in tutti i casi, la connessione con una “prestazione di servizi di assistenza sanitaria”, a prescindere dal collegamento di tale evento con la “salute fisica e psichica della donna” o con la rilevanza o meno della volontà della donna.

Sotto diverso profilo, non può accogliersi il rilievo secondo cui “il Comune […ha] rigorosamente trattato i soli dati del Concepito” e che “I dati presenti sui cippi cimiteriali e reperibili tramite il portale Cimitero Web riguardano esclusivamente il Concepito e l’abbinamento con i dati della gestante avverrebbe su basi ipotetiche” (cfr. memoria del XX, pp. 18 e 28). L’attribuzione di un nome e un cognome è prevista unicamente nel caso dei “nati morti” per i quali è prevista la formazione dell’atto di nascita (artt. 29 e ss. del d.P.R. n. 396/2000). Il nome e il cognome riguarda il concepito (“nato morto”) solo in tali casi. In base all’ordinamento, ogni persona ha diritto al nome che le è attribuito per legge, e nel nome si comprendono il nome e il cognome (art. 6, cod. civile); la registrazione negli atti dello stato civile (formazione dell’atto di nascita e di morte) è prevista, come detto, solo per i nati morti, per i quali, l’autorizzazione alla sepoltura è rilasciata dall’ufficiale dello stato civile, con rinvio alle disposizioni relative, in generale, ai “defunti” (art. 7, comma 1, e art. 6 del d.P.R. 285/2000). Per i prodotti abortivi e del concepimento, invece, non è prevista registrazione nei registri di stato civile, l’autorizzazione alla sepoltura è rilasciata dall’azienda sanitaria competente –- e le norme che disciplinano tale autorizzazione non prevedono l’indicazione di un nome e di un cognome (art. 7, commi 2, 3 e 4 del citato d.P.R. 285/2000).

Occorre, d’altra parte, considerare che la normativa regionale, nello specifico l’art. 11, comma 1-quater, del regolamento regionale 9 novembre 2004, n. 6, vigente all’epoca dei fatti, prevedeva che “In mancanza della richiesta di sepoltura [in tutti i casi], si provvede in analogia a quanto disposto per le parti anatomiche riconoscibili”, che “sono avviate a sepoltura secondo le modalità indicate dal comune” , estendendo, quindi, la previsione della sepoltura in assenza di richiesta dei genitori – prevista a livello nazionale solo per i prodotti abortivi tra le 20 e le 28 settimane e oltre (art. 7, comma 2, del d.P.R. 285/1990) - anche ai prodotti del concepimento, sotto le 20 settimane, con un automatismo la cui compatibilità con il quadro normativo nazionale non è oggetto di valutazione del Garante. Per tali casi, l’art. 7 del predetto regolamento regionale prevede anche che “devono essere conferiti al cimitero del Comune dove si è verificato l’evento, in cassette singole biodegradabili con documentazione accompagnatoria di riconoscimento rilasciata dall’ASST territorialmente competente su richiesta dell’Istituto [ospedaliero] dove sono stati prodotti”. La medesima disposizione precisa che “Il trattamento finale è deciso dal Comune”, e che resta ferma la possibilità per i parenti – prevista dalla normativa nazionale - “di fare richiesta esplicita all’Ente [ospedaliero] ed all’ASST per l’eventuale seppellimento, tumulazione o incenerimento individuale” (art. 7 dello stesso regolamento regionale).
In tale contesto, il Comune di Brescia ha dichiarato che i servizi cimiteriali “agiscono a valle di una procedura avviata e governata a monte dalle strutture sanitarie [e] i nosocomi non danno indicazioni al Comune sulla decisione eventualmente espressa dai genitori in ordine alla sorte del prodotto abortivo”. Di conseguenza “i prodotti abortivi ricevuti dal Servizio Cimiteri e ai quali i documenti ospedalieri attribuiscono un nome e un cognome sono trattati come se destinati alla sepoltura” (cfr. nota del Comune del XX, p. 5) ed il Comune “è tenuto a provvedere, sulla base dei dati che riceve dall’ATS” (cfr. memoria del Comune del XX, p. 17). 

Al riguardo, sebbene la scelta del nome “XX” e del cognome per identificare i feti non sia effettuata dal Comune ma, a monte, dalla ATS, l’utilizzo dei nomi per identificarli - quando ciò non avvenga sulla base di una esplicita richiesta dei genitori - costituisce invece una scelta esclusiva del Comune. Rientrando le attività dei servizi cimiteriali tra i compiti di interesse pubblico specificamente attribuiti al Comune dalla legge, quest’ultimo riveste il ruolo di titolare in relazione ai trattamenti di dati personali connessi allo svolgimento di tali compiti.

In applicazione del principio di responsabilizzazione (artt. 5, par. 2, e 24 del Regolamento), allorché il Comune riceva dall’Azienda sanitaria la documentazione con le caratteristiche sopra descritte, è tenuto a trattare i dati nel rispetto dei principi applicabili al trattamento dei dati personali previsti dal Regolamento, e in particolare a quelli di “liceità, correttezza e trasparenza”, “limitazione delle finalità”, “minimizzazione dei dati” ed “esattezza” (art. 5, par. 1, lett. a), b), c) e d), del Regolamento). Il Comune, dunque, non può ritenersi esonerato dalla necessità di effettuare una propria valutazione in ordine alle modalità di trattamento dei dati che riceve dalle aziende sanitarie e dalle strutture sanitarie.

Non può pertanto condividersi l’affermazione che il Comune debba limitarsi ad utilizzare i dati così come trasmessi dalle aziende sanitarie, senza effettuare alcuna valutazione. Ciò, soprattutto, tenuto conto della prassi in uso presso la ATS e gli ospedali di Brescia di indicare, sempre e comunque, nella documentazione autorizzatoria un nome e un cognome per il feto – prassi che l’istruttoria più ampia svolta dall’Ufficio non ha riscontrato in altre strutture verificate - anche in assenza di una specifica richiesta da parte della donna o dei familiari.  

La necessità di indicare un nome e un cognome per identificare i prodotti abortivi e del concepimento non può peraltro desumersi dalle disposizioni del d.P.R. 285 del 2000 citate nelle memorie difensive dal Comune: né dall’art. 52, che prevede che nei registri cimiteriali debbano essere riportate giornalmente le inumazioni eseguite “precisando il nome, cognome, età, luogo e data di nascita del defunto, secondo quanto risulta dall'atto di autorizzazione di cui all'art. 6”, né dall’art. 70, che prevede che sul cippo, oltre a “un numero progressivo” debba essere applicata una targhetta con la “indicazione del nome e del cognome e della data di nascita e di morte del defunto”. Tali disposizioni, infatti, richiedendo l’indicazione del “nome, cognome, età e data di nascita del defunto” e, altresì, della “data di morte”, richiamano l’art. 6, del predetto d.P.R. 285 del 2000, concernente l’autorizzazione di competenza dell’ufficiale dello stato civile, e non anche l’autorizzazione di cui all’art. 7, comma 4, di competenza dell’azienda sanitaria. Tutte le predette disposizioni prendono in considerazione esclusivamente i “defunti” e i “nati morti”, per i quali l’autorizzazione alla sepoltura rilasciata dall’ufficiale di stato civile riporta i dati per come risultanti dai registri di stato civile (artt. 7, comma 1, e 6 del d.P.R. n. 285 del 2000, che rinvia agli artt. 74 e 141 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238 (abrogato); ora artt. 34 e 74 del DPR 3 novembre 2000, n. 396).

In conclusione, il quadro normativo sopra citato non prevede che, quando la richiesta di sepoltura provenga dalla struttura sanitaria, i prodotti abortivi e i prodotti del concepimento – assimilati alle parti anatomiche riconoscibili dalla normativa regionale – debbano essere identificati con nome e cognome. Contrariamente a quanto affermato dal Comune, che ritiene di dover “provvedere, sulla base dei dati che riceve dall’ATS” anche per contrassegnare le sepolture, l’assenza di una specifica disposizione normativa in tal senso, e dunque di un’adeguata base giuridica, lungi dal legittimare i trattamenti dei dati in esame – con applicazione analogica di quanto previsto per i defunti - preclude a monte la possibilità stessa di utilizzare tali dati.

Il Comune per giustificare tale prassi, ha altresì evidenziato che “l’ATS rilascia l’autorizzazione alla sepoltura del Concepito solo a fronte di espressa manifestazione di volontà dei genitori” e che “non possa presumersi […] che le sepolture dei Concepiti possano avvenire senza l’esplicita richiesta della donna o di chi è titolato alla decisione”.

Tale dichiarazione, oltre che smentita da specifici casi portati all’attenzione della stampa dalle dirette interessate, non risulta comprovata in atti da adeguata documentazione. Risulta, inoltre, statisticamente inverosimile che tutte le sepolture di feti effettuate nei cimiteri di Brescia siano avvenute esclusivamente su richiesta dei genitori o dei parenti; ciò soprattutto in una Regione che, in deroga a quanto previsto a livello nazionale, prevede la sepoltura in assenza di richiesta dei genitori, non solo per i prodotti abortivi tra le 20 e le 28 settimane, ma anche dei prodotti del concepimento sotto le 20 settimane.

In aggiunta, l’istruttoria più ampia svolta dall’Ufficio su altri casi di diffusione dei dati delle donne sulle sepolture dei feti, ha evidenziato che le differenti procedure previste in caso di richiesta di sepoltura avanzata dai genitori o di richiesta avanzata dalla struttura ospedaliera, trovano riscontro nella gestione documentale dei servizi cimiteriali. Nel primo caso, vi è la richiesta presentata all‘Azienda sanitaria dai genitori, i quali, ottenuta l’autorizzazione, si interfacciano con i servizi cimiteriali per gli ulteriori adempimenti necessari all’organizzazione delle esequie e della sepoltura singola. Qualora i genitori scelgano un nome da indicare sulla sepoltura, questo potrà essere indicato per contrassegnare la sepoltura, a condizione che “Il cippo, la lapide o altro supporto, collocati dai familiari o dagli altri soggetti interessati, devono essere conformi alle norme e condizioni stabilite dal regolamento comunale”. In assenza di richiesta dei genitori, invece, la prassi ha evidenziato che l’autorizzazione alla sepoltura è rilasciata dalla Azienda sanitaria anche a distanza di alcuni mesi dalla richiesta della struttura ospedaliera, e viene trasmessa o consegnata ai servizi cimiteriali comunali che si occupano, periodicamente, del ritiro e del trasporto delle cassette contenenti i feti unitamente alla predetta documentazione autorizzatoria.

A tal proposito, il Comune di Brescia ha prodotto in atti documentazione relativa a tre casi di autorizzazione alla sepoltura.

Non essendo contemplata dalla normativa regionale la possibilità che la sepoltura possa non essere effettuata, la documentazione prevede l’attestazione dell’adempimento dell’onere informativo di cui all’art. 11 del citato Regolamento regionale e la possibilità di acquisire (eventuali) preferenze dei genitori in ordine al cimitero prescelto e alle modalità di gestione (es. inumazione, cremazione) o di indicare “nessuna preferenza”.

Le prime due ipotesi riguardano  autorizzazioni alla sepoltura di prodotti del concepimento sotto le 20 settimane su richiesta della struttura sanitaria e non dei genitori; nel primo, infatti, questi ultimi non hanno espresso “nessuna preferenza” in ordine alle modalità (inumazione/cremazione) e al luogo di sepoltura, che sono stati scelti dalla struttura ospedaliera; nel secondo, “il genitore ha rinunciato ad effettuare il rito funebre e pertanto la struttura sanitaria seguirà le seguenti procedure: a. seppellimento come parti anatomiche riconoscibili (nome attribuito “XX [omissis]”. In un terzo caso, è stata prodotta l’autorizzazione dell’ATS e la “notifica di partorito morto”, ma non la richiesta di sepoltura della struttura sanitaria.

Dalle date apposte ai predetti documenti, si rileva, inoltre, che le autorizzazioni della ATS sono state rilasciate a distanza di tempo dalla richiesta della struttura sanitaria (in due casi dopo più di tre mesi, nell’altro a distanza di 10 giorni). Anche per questa ragione, non può accogliersi quanto rappresentato dal Comune in ordine al fatto che la sepoltura sia avvenuta a richiesta dai genitori, posto che la stessa, alla luce dell’art. 7 del d.P.R. 285/1990, deve essere avanzata “entro 24 ore dall'espulsione od estrazione del feto”.

Dalla predetta documentazione, inoltre, non si evince che il nome sia stato scelto dai genitori né risulta esplicitata l’eventuale richiesta di indicare il nome e il cognome sul cippo. Non può pertanto ritenersi comprovato che, come affermato dal Comune, la sepoltura avverrebbe “solo in presenza dell’autorizzazione dei genitori” e che “il Comune in tal caso è tenuto a provvedere, sulla base dei dati che riceve dall’ATS”.

A riprova del fatto che la documentazione trasmessa al Comune dall’ATS non riportava in modo chiaro la volontà dei genitori, si evidenzia  che il Comune, già precedentemente all’avvio della presente istruttoria, con la nota del XX, ha comunicato  alle direzioni sanitarie degli ospedali e delle cliniche della città di Brescia che “Con riferimento […] ai ripetuti articoli comparsi […] sulla stampa nazionale e locale, la direzione cimiteri del Comune di Brescia – ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 del Regolamento regionale n.6/2004 in materia di attività funebri e cimiteriali, - informa che dal prossimo mese di novembre la sepoltura dei prodotti abortivi in tomba avverrà soltanto previo consenso espresso da parte dei genitori, di cui codesti ospedali dovranno raccogliere la volontà e darne comunicazione specifica in allegato al modello di notifica dei premorti” (cfr. allegato 4 alla nota del XX).

Sotto altro profilo, si osserva che la scelta di indicare il cognome della donna (o quello del marito o del compagno) per contrassegnare la sepoltura di un feto, costituisce un trattamento non conforme al principio di “esattezza” (art. 5, par. 1, lett. d del Regolamento), non essendo tali dati in alcun modo assimilabili ai “dati del defunto”; l’art. 70 del d.P.R. 285/1990 fa riferimento esclusivamente ai dati del “defunto”, e il quadro normativo più volte citato non prevede l’attribuzione di un nome e cognome al feto.

Da ultimo, considerato che la finalità asseritamente perseguita con l’indicazione dei dati è quella di tracciare e di consentire l’individuazione del luogo di sepoltura dei feti, tale finalità può essere raggiunta con altre modalità, come comprovato, tra l’altro, dalle misure successivamente implementate dal Comune, consistenti nella copertura delle targhette esistenti con l’indicazione di un codice, volto a consentire “solo agli uffici l’identificazione del feto/prodotto abortivo, per il quale non vi sia agli atti della Direzione Cimiteri la dichiarazione espressa della madre o dei genitori di volere non solo la sepoltura, ma anche la targa con i dati identificativi del feto”.

A fronte della possibilità di contrassegnare le sepolture in esame con un semplice codice, la scelta di indicare nome e cognome si pone in contrasto anche con il principio di “minimizzazione”, che prevede che i dati debbano essere “adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati” (art. 5, par. 1, lett. c) del Regolamento). Inoltre, tale trattamento, risultando privo di una finalità determinata e legittima – pienamente perseguibile senza l’indicazione di dati – si pone in contrasto, anche, con il principio di “limitazione delle finalità” (art. 5, par. 1, lett. b) del Regolamento).

Per i motivi sopra esposti, il trattamento dei dati oggetto del presente procedimento risulta effettuato in assenza di un’adeguata base giuridica (artt. 6 e 9 del Regolamento; artt. 2-ter e 2-sexies del Codice, come vigenti all’epoca dei fatti), e in maniera non conforme ai principi di “liceità, correttezza e trasparenza”, di “limitazione della finalità”, di “minimizzazione dei dati” e di “esattezza”, in violazione dell’art. 5, part. 1, lett. a), b) c) e d) del Regolamento, nonché in violazione di uno specifico divieto (art. 2-septies, comma 8 del Codice).

5. Conclusioni.

Alla luce delle valutazioni sopra richiamate, si rileva che le dichiarazioni rese dal titolare del trattamento nel corso dell’istruttoria ˗ della cui veridicità si può essere chiamati a rispondere ai sensi dell’art. 168 del Codice ˗, seppure meritevoli di considerazione, non consentono di superare del tutto i rilievi notificati dall’Ufficio con l’atto di avvio del procedimento e risultano insufficienti a consentire l’archiviazione del presente procedimento ai sensi dell’art. 14, comma 1, del Regolamento del Garante n. 1/2019 non ricorrendo alcuno dei casi previsti dall’art. 11 ivi richiamato.

Si confermano, pertanto, le valutazioni preliminari dell’Ufficio e si rileva l’illiceità del trattamento di dati personali effettuato dal Comune, per aver effettuato il trattamento di dati personali in violazione degli artt. 5, par. 1, lett. a), b), c) e d), 6 e 9, del Regolamento nonché degli artt. 2-ter, 2-sexies e 2-septies, comma 8 del Codice, come vigenti all’epoca dei fatti.

La violazione delle predette disposizioni rende applicabile la sanzione amministrativa prevista dall’art. 83, par. 5, del Regolamento, ai sensi degli artt. 58, par. 2, lett. i), e 83, par. 3, del Regolamento medesimo, come richiamato anche dall’art. 166, comma 2, del Codice.

Preso atto di quanto emerso in fase di istruttoria e tenuto conto delle misure adottate dal Comune per porre rimedio alle violazioni contestate e assicurare la conformità del trattamento alla normativa in materia di protezione dei dati personali -  copertura delle targhette esistenti ed limitazione dell’accesso ai tali dati dal servizio di consultazione online ed eliminazione della dicitura “feti e nati morti”, utilizzo di un codice per l’identificazione delle sepolture, previsione di adeguata documentazione recante in modo inequivoco la richiesta di sepoltura da parte dei parenti - non ricorrono, allo stato, i presupposti per l’adozione di ulteriori misure correttive di cui all’art. 58, par. 2, del Regolamento

6. Adozione dell’ordinanza ingiunzione per l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria e delle sanzioni accessorie (artt. 58, par. 2, lett. i e 83 del Regolamento; art. 166, comma 7, del Codice).

Il Garante, ai sensi degli artt. 58, par. 2, lett. i) e 83 del Regolamento nonché dell’art. 166 del Codice, ha il potere di “infliggere una sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell’articolo 83, in aggiunta alle [altre] misure [correttive] di cui al presente paragrafo, o in luogo di tali misure, in funzione delle circostanze di ogni singolo caso” e, in tale quadro, “il Collegio [del Garante] adotta l’ordinanza ingiunzione, con la quale dispone altresì in ordine all’applicazione della sanzione amministrativa accessoria della sua pubblicazione, per intero o per estratto, sul sito web del Garante ai sensi dell’articolo 166, comma 7, del Codice” (art. 16, comma 1, del Regolamento del Garante n. 1/2019).

Tenuto conto che la violazione delle disposizioni sopra citate da parte del Comune ha avuto luogo in conseguenza di una condotta che può essere considerata unitaria, (stesso trattamento o trattamenti tra loro collegati), trova applicazione l’art. 83, par. 3, del Regolamento, ai sensi del quale l'importo totale della sanzione amministrativa pecuniaria non supera l'importo specificato per la violazione più grave. Considerato che, nel caso di specie, tutte le violazioni sono soggette alla sanzione prevista dall’art. 83, par. 5, del Regolamento, come richiamato anche dall’art. 166, comma 2, del Codice, l’importo totale della sanzione è da quantificarsi fino a euro 20.000.000 (ventimilioni/00).

La predetta sanzione amministrativa pecuniaria inflitta, in funzione delle circostanze di ogni singolo caso, va determinata nell’ammontare tenendo in debito conto gli elementi previsti dall’art. 83, par. 2, del Regolamento.

Con specifico riguardo alla particolare natura, gravità e durata della violazione, occorre considerare la specifica natura del trattamento concernente la diffusione di dati personali, nei termini di cui in motivazione, sia mediante indicazione sulle sepolture che sul portale web istituzionale del Comune, mediante la consultazione del servizio online (art. 83, par. 2, lett. a), del Regolamento), tenendo conto, in senso favorevole, della circostanza che la diffusione non ha riguardato le complete generalità della donna. Si ritiene che debba, tuttavia, essere presa in considerazione la delicatezza dei dati trattati, essendo relativi alla salute in relazione ai quali è previsto anche un rigoroso regime di riservatezza (art. 83, par. 2, lett. g), del Regolamento).

In senso favorevole al Comune deve, tuttavia, considerarsi il carattere colposo della violazione, atteso l’erroneo convincimento iniziale da parte del Comune in merito alla sussistenza da parte dei “soggetti titolati […della manifestazione di] volontà di seppellire il feto cui è attribuito un nome e un cognome” (art. 83, par. 2, lett. b) del Regolamento).

Alla luce di tali circostanze, si ritiene che, nel caso di specie, il livello di gravità della violazione commessa dal titolare del trattamento possa essere considerato di grado alto (cfr. Comitato europeo per la protezione dei dati, “Guidelines 04/2022 on the calculation of administrative fines under the GDPR” del 23 maggio 2023, punto 60).

Ciò premesso, si ritiene che, ai fini della quantificazione della sanzione, debba essere presa in considerazione, in senso favorevole al Comune, la circostanza che non risultano precedenti violazioni pertinenti commesse dal titolare del trattamento (art. 83, par. 2, lett. e), del Regolamento) nonché il grado di cooperazione manifestato dal titolare con l'autorità di controllo al fine di porre rimedio alla violazione e attenuarne i possibili effetti negativi, tenendo conto che il titolare ha adottato misure quali la copertura delle targhette esistenti e l’indicazione di un codice per l’identificazione delle sepolture, la previsione di adeguata documentazione recante in modo inequivoco la richiesta di sepoltura in forma singola da parte dei parenti, nonché una limitazione dei dati accessibili tramite l’applicativo informatico nonché l’eliminazione della dicitura “feto o nato morto”  (art. 83, par. 2, lett. f, del Regolamento).

In ragione dei suddetti elementi, valutati nel loro complesso, si ritiene di determinare l’ammontare della sanzione pecuniaria nella misura di euro 10.000,00 (diecimila/00) per la violazione degli artt. 5, par. 1, lett. a), b), c) e d), 6 e 9, del Regolamento nonché degli artt. 2-ter, 2-sexies e 2-septies, comma 8 del Codice, come vigenti all’epoca dei fatti, quale sanzione amministrativa pecuniaria ritenuta, ai sensi dell’art. 83, par. 1, del Regolamento, effettiva, proporzionata e dissuasiva.

In tale quadro si ritiene, altresì, che, ai sensi dell’art. 166, comma 7, del Codice e dell’art. 16, comma 1, del Regolamento del Garante n. 1/2019, si debba procedere alla pubblicazione del presente capo contenente l'ordinanza ingiunzione sul sito Internet del Garante.

Ciò in considerazione della delicatezza dei dati oggetto di violazione, tenuto conto che l’istruttoria ha avuto ad oggetto, nei termini illustrati in motivazione, un trattamento illecito di dati relativi alla salute.

Si rileva, infine, che ricorrono i presupposti di cui all’art. 17 del Regolamento n. 1/2019.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

dichiara, ai sensi dell’art. 57, par. 1, lett. f), del Regolamento, l’illiceità del trattamento effettuato dal Comune di Brescia per la violazione degli artt. 5, par. 1, lett. a), b), c) e d), 6 e 9, del Regolamento nonché degli artt. 2-ter, 2-sexies e 2-septies, comma 8 del Codice, come vigenti all’epoca dei fatti, nei termini di cui in motivazione;

ORDINA

ai sensi degli artt. 58, par. 2, lett. i) e 83 del Regolamento, nonché dell’art. 166 del Codice, al Comune di Brescia, con sede legale in Piazza Loggia n. 1, 25121 Brescia (BS) C.F. 00761890177, di pagare la complessiva somma di euro 10.000,00 (diecimila/00) a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria per le violazioni indicate in motivazione. Si rappresenta che il contravventore, ai sensi dell’art. 166, comma 8, del Codice, ha facoltà di definire la controversia mediante pagamento, entro il termine di 30 giorni, di un importo pari alla metà della sanzione comminata;

ai sensi degli artt. 58, par. 1, lett. a), del Regolamento e 157 del Codice, di confermare a questa Autorità, entro trenta giorni dalla notifica del presente provvedimento, che a seguito dell’intervento sull’applicativo del Portale dei servizi cimiteriali online, allo stato, risultano consultabili unicamente le ubicazioni di nati morti, nonché dei prodotti abortivi o del concepimento per cui risulti agli atti del Comune la richiesta espressa di sepoltura in forma singola e del nome da parte dei parenti;

INGIUNGE

al Comune di Brescia:

di pagare la complessiva somma di euro 10.000,00 (diecimila/00) in caso di mancata definizione della controversia ai sensi dell’art. 166, comma 8, del Codice, secondo le modalità indicate in allegato, entro trenta giorni dalla notifica del presente provvedimento, pena l’adozione dei conseguenti atti esecutivi a norma dall’art. 27 della l. n. 689/1981;

DISPONE

ai sensi dell'art. 166, comma 7, del Codice e dell'art. 16, comma 1, del Regolamento del Garante n. 1/2019, la pubblicazione dell'ordinanza ingiunzione sul sito internet del Garante;

ai sensi dell’art. 154-bis, comma 3 del Codice e dell’art. 37 del Regolamento del Garante n. 1/2019, la pubblicazione del presente provvedimento sul sito internet dell’Autorità;

ai sensi dell’art. 17 del Regolamento del Garante n. 1/2019, l’annotazione del presente provvedimento e delle misure adottato ai sensi dell’art. 58, par. 2, del Regolamento, nel registro interno dell’Autorità, previsto dall’art. 57, par. 1, lett. u), del Regolamento.

Ai sensi degli artt. 78 del Regolamento, 152 del Codice e 10 del d.lgs. n. 150/2011, avverso il presente provvedimento è possibile proporre ricorso dinnanzi all’autorità giudiziaria ordinaria, a pena di inammissibilità, entro trenta giorni dalla data di comunicazione del provvedimento stesso ovvero entro sessanta giorni se il ricorrente risiede all’estero.

Roma, 19 dicembre 2024

IL PRESIDENTE
Stanzione

IL RELATORE
Scorza

IL VICE SEGRETARIO GENERALE
Filippi