[doc. web n. 10232731]

Parere su istanza di accesso civico - 20 febbraio 2026

Registro dei provvedimenti
n. 106 del 20 febbraio 2026

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, del d.lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. serie generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli - ADM, presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 7, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli - ADM ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013, in ordine a un provvedimento di diniego su un’istanza di accesso civico.

Dagli atti risulta che è stata presentata una richiesta di accesso civico generalizzato per conoscere, in relazione a una struttura gestita da un’azienda agricola a ditta individuale (identificata in atti), se:

- «sono state espletate le procedure previste dalla normativa vigente sulla produzione di energia elettrica ed è [stato] corrisposto quanto dovuto per accise all’Erario dal proprietario [identificato in atti] stante che la struttura […] è attiva da almeno tre anni giusto contratto di locazione;

- la struttura […] risulta a norma ed è stata previamente avviata e completata la procedura prevista per la produzione di energia elettrica».

L’amministrazione, ha negato l’accesso, rappresentando l’inesistenza di un interesse pubblico e richiamando il limite della tutela degli interessi economici e commerciali nonché dei dati personali del controinteressato, con particolare riferimento ai dati tributari. Nello specifico, è stato evidenziato che la «domanda di ostensione, così come impostata […] non può qualificarsi come richiesta di meri dati aziendali o anonimi (in aderenza alla ratio della norma sull’accesso civico generalizzato), ma costituisce a tutti gli effetti una richiesta di dati personali ai sensi dell’art. 4, par.1, del Regolamento UE 2016/679 (GDPR), idonei a rivelare la posizione fiscale, la capacità reddituale o eventuali irregolarità amministrative di soggetti giuridici, la cui diffusione determinerebbe un pregiudizio concreto e sproporzionato alla riservatezza e reputazione dei soggetti terzi, non giustificato dall’interesse pubblico, nella specie ancorato alla trasparenza e al controllo democratico sull'operato della pubblica Amministrazione».

Il richiedente l’accesso civico, ritenendo il rifiuto non corretto, ha presentato richiesta di riesame al RPCT, chiedendo nel caso la possibilità di valutare almeno un accesso parziale.

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d.lgs. n. 33/2013 prevede che «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è rifiutato, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a). Per dato personale si intende «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile (“interessato”)» e si considera “identificabile” «la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, RGPD). 

Non rientrano, quindi, nella definizione di “dato personale” le informazioni riguardanti soggetti come, ad esempio, persone giuridiche, enti, associazioni, fondazioni, comitati o esercizi commerciali, che risultano sottratti dall’ambito di applicazione della disciplina in materia di protezione dei dati e, di conseguenza, non possono beneficiare della tutela di cui al citato art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013 (cfr. anche cons. 14 del Regolamento UE 2016/679). 

In relazione però alle informazioni relative alle imprese e ditte individuali, si evidenzia che le stesse possono costituire dati personali se consentono l’identificazione di una persona fisica (cfr. sent. Corte Giustizia UE 9/11/2010, cause C-92/09 e C-93/09, Volker und Markus Schecke e Eifert).

Ciò premesso, occorre avere presente che nelle valutazioni da effettuare in ordine alla possibile ostensione di dati personali (o documenti che li contengono) tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuto in considerazione che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai dati, informazioni o documenti richiesti.

Inoltre, è necessario rispettare, in ogni caso, i principi sanciti nel RGPD di «limitazione della finalità» e di «minimizzazione dei dati», in base ai quali i dati personali devono essere «raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità», nonché «adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5, par. 1, lett. b e c, del RGPD).

In tale contesto, occorre altresì tenere conto delle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati e della non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque dei dati personali richiesti (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

2. Il caso sottoposto all’attenzione del Garante

La questione sottoposta all’attenzione di questa Autorità riguarda l’accessibilità, tramite l’istituto dell’accesso civico generalizzato, di dati e informazioni riguardanti un’impresa agricola con ditta individuale.

Al riguardo, si osserva in via preliminare che – contrariamente a quanto sostenuto dal soggetto istante nella richiesta di riesame – le informazioni dell’azienda agricola richieste rientrano nella definizione di “dato personale” di cui all’art. 4, par. 1, n. 1, del RGPF secondo l’interpretazione fornita al riguardo dalla richiamata giurisprudenza della Corte di Giustizia UE. Ciò tenuto conto della specifica circostanza che l’azienda agricola, nel caso in esame, è un’impresa individuale indentificata dal nome contenuto nella ditta, corrispondente al nominativo (nome e cognome) dell’imprenditore titolare, idoneo, in quanto tale, a identificare direttamente il soggetto interessato.

Ciò chiarito, oggetto di accesso civico risultano essere, da un lato, informazioni personali riguardanti il rispetto delle procedure sulla produzione di energia elettrica e, dall’altro, la corresponsione o meno di imposte all’erario, riferibili all’imprenditore individuale titolare dell’azienda agricola.

Si tratta di dati e informazioni personali che, per motivi individuali, non sempre si desidera portare a conoscenza di soggetti estranei e la cui ostensione può arrecare al soggetto controinteressato, in relazione ai casi e al contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, tenendo conto anche del particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. 

Peraltro, con particolare riferimento ai dati tributari – come quelli richiesti e che come tali risultano idonei a rivelare, come sottolineato dal RPCT nella richiesta di parere a questa Autorità, anche «la posizione fiscale, la capacità reddituale o eventuali irregolarità amministrative» del soggetto controinteressato nel corso del tempo – il Garante già in passato si è espresso sul relativo accesso civico, evidenziando la sussistenza del limite della sussistenza di un possibile pregiudizio concreto alla tutela dei dati personali derivante dall’ostensione della documentazione richiesta (cfr. provv. n. 351 del 9/6/2025, in www.gpdp.it, doc. web n. 10167218, provv. n. 246 del 7/7/2022, ivi, doc. web n. 9799635; provv. n. 80 del 4/3/2022, ivi, doc. web n. 9753567, provv. n. 382 del 14/6/2018, ivi, doc. web n. 9001972; provv. n. 506 del 30/11/2017, ivi, doc. web n. 7316508).

In ogni caso, con riferimento alla generale conoscenza del complesso delle informazioni personali richieste nel caso in esame riguardanti procedimenti amministrativi e dati tributari, come ricordato nel citato provvedimento del Garante n. 521/2016, contenente l’«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico» (cfr. anche provv. n. 241 del 24/4/2024, in www.gpdp.it, doc. web n. 10018263; n. 37 del 29/1/2023, ivi, doc. web n. 9870805; n. 35 del 29/1/2023, ivi, doc. web n. 9867327; n. 15 del 18/1/2018, ivi, doc. web n. 7689066; provv. n. 360 del 10/8/2017, ivi, doc. web n. 6969290; provv n. 506 del 30/11/2017, ivi, doc. web n. 7316508), in base alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all’individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni. Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall’art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e pertanto, l’accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all’esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, tale per cui il diniego dell’accesso costituirebbe una lesione di questa libertà (cfr. sul punto il caso Magyar Helsinki Bizottság v. Ungheria, 8 Novembre 2016, parr. 156 e 160-163). 

Nella fattispecie sottoposta all’attenzione del Garante, dagli atti non emergono con evidente chiarezza elementi che possano consentire di ritenere che la conoscenza generalizzata delle predette informazioni riguardanti il soggetto controinteressato possa essere strumentale a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (cfr. art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013; par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC sull’accesso civico).

In tale quadro, considerando la tipologia e la natura dei dati e delle informazioni personali oggetto dell’istanza di accesso civico, la relativa integrale ostensione determina un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà dell’imprenditore controinteressato, con possibili ripercussioni negative sul piano personale, sociale e professionale in violazione anche del principio di «minimizzazione dei dati» contenuto nel RGPD (art. 5, par. 1, lett. c), in base al quale i dati devono essere, fra l’altro, «limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati» (art. 5-bis, comma 2, lett. a, del d. lgs. n. 33/2013). Ciò anche considerando le ragionevoli aspettative di confidenzialità del controinteressato in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, nonché la non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti a quest’ultimo dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).

Alla luce di tali considerazioni – ricordando anche i richiamati precedenti orientamenti del Garante in materia di accesso ai dati tributari – ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, allo stato non emergono elementi che possano consentire di discostarsi dalla decisione dell’amministrazione di rifiutare l’accesso civico alle informazioni richieste. 

Le osservazioni sopra riportate impediscono di fornire anche un eventuale accesso civico parziale alle informazioni richieste secondo l’art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013, come domandato dal soggetto istante al RPCT in sede di riesame, tramite ad esempio oscuramento dei dati personali. Ciò in quanto tale accorgimento sarebbe inidoneo ad anonimizzare le informazioni richieste, considerando che il nominativo dell’imprenditore agricolo è già conosciuto dallo stesso soggetto istante e, in ogni caso, dal complesso delle informazioni di dettaglio il soggetto controinteressato potrebbe essere facilmente re-identificato anche da soggetti terzi.

Resta, peraltro, in ogni caso impregiudicata ogni autonoma valutazione dell’amministrazione in ordine all’esistenza di ulteriori interessi, parimenti richiamati nel provvedimento di diniego dell’accesso civico e non sindacabili da questa Autorità, che potrebbero limitare per altro verso l’accesso civico, previsti dall’art. 5-bis, comma 2, lett. c), del d. lgs. n. 33/2013, riguardanti l’esistenza di «interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali».

Per completezza, si ritiene utile aggiungere che, considerato il tenore e l’ampia formulazione dell’oggetto dell’istanza di accesso civico, al fine di soddisfare eventuali esigenze conoscitive del soggetto istante, è facoltà dell’amministrazione destinataria dell’accesso civico valutare la possibilità di avviare eventualmente un «dialogo cooperativo» con il richiedente al fine di «chiedere eventuali chiarimenti» nel tentativo di ridefinire l’oggetto della richiesta, come indicato anche nella Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2/2017 recante «Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA)» (par. 8). In tale quadro, l’amministrazione interpellata è tenuta a verificare, altresì, se l’ostensione delle informazioni riguardanti il rispetto delle procedure sulla produzione di energia elettrica possa riguardare il soggetto controinteressato e arrecare un pregiudizio concreto e sproporzionato alla riservatezza e reputazione del medesimo. 

Si ricorda che è comunque ferma la possibilità che i dati personali per i quali sia stato negato l’accesso civico possano essere resi ostensibili, laddove il soggetto istante, riformulando eventualmente l’istanza ai sensi della diversa disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi (artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990), motivi nella richiesta l’esistenza di un interesse “qualificato” e l’amministrazione ritenga sussistere, alla luce di quanto riportato dal soggetto istante, «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», che possa per altro verso consentire l’ostensione delle informazioni richieste.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli - ADM, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013. 

Roma, 20 febbraio 2026

IL PRESIDENTE
Stanzione