[doc. web n. 8811865]

Parere su una istanza di accesso civico - 12 aprile 2018

Registro dei provvedimenti
n. 216 del 12 aprile 2018

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l´art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l´art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d´intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito "Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico");

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la prof.ssa Licia Califano;

PREMESSO

Con la nota in atti il Difensore regionale della Lombardia, ha chiesto al Garante il parere previsto dall´art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell´ambito del ricorso avverso un provvedimento di diniego di un accesso, adottato dalla Provincia di Bergamo.

Nello specifico, dagli atti risulta che il Sindaco di un Comune, essendo stato destinatario, in solido con il proprio Comune, di una sanzione amministrativa (peraltro da esso impugnata) da parte della Provincia identificata in atti, abbia chiesto alla predetta Provincia di «conoscere nei confronti di quali [altri] Comuni [..] l´Amministrazione provinciale abbia compiuto accertamenti analoghi a quelli che hanno riguardato il [proprio] Comune, quali siano le risultanze e se siano stati avviati procedimenti di natura sanzionatoria», chiedendo il rilascio della relativa documentazione amministrativa.

La Provincia, qualificando l´istanza come accesso ai documenti amministrativi, ai sensi della legge n. 241 del 7/8/1990, ha comunicato i motivi ostativi alla richiesta di accesso richiamando la predetta legge e, nello specifico, fra l´altro, anche le seguenti circostanze:

- «l´istanza, come formulata, è carente di motivazione […]»;

- «l´istanza [darebbe] adito a un controllo generalizzato sull´operato della pubblica amministrazione»;

- «la richiesta di accesso agli atti, come formulata, è priva dell´indicazione degli estremi idonei ad identificare con precisione a quali documenti essa si riferisca […]»;

- «l´istanza […] non riguarda specifici atti, ma mira ad acquisire notizie che presuppongono un´attività di elaborazione dati da parte dell´Amministrazione che comporterebbe un´opera di ricerca, catalogazione, sistemazione che non rientra nei doveri posti all´amministrazione. […]»;

- «l´istanza chiede l´ostensione di documenti che non vengono richiesti per curare o difendere gli interessi giuridicamente rilevanti del Comune, ma che riguardano […] proprio "dati giudiziari", che sono quelle informazioni idonee a rivelare l´esistenza in capo all´interessato, di determinati provvedimenti giudiziari (intesi quali provvedimenti sanzionatori). Con riferimento agli atti del verbale di trasgressione e della conseguente ordinanza-ingiunzione vige il diritto alla riservatezza sia per i trasgressori che per gli obbligati in solido, che hanno diritto che non vengano conosciuti e diffusi i propri dati personali in relazione a fattispecie sanzionatorie per violazione di norme […]. Dalla divulgazione dei dati predetti deriverebbe pregiudizio al diritto alla riservatezza, trattandosi di documenti attinenti alla sola sfera giuridica del sanzionato, nella sua qualità di trasgressore e/o di obbligato in solido, unico soggetto che può presentare in ogni momento del procedimento motivata istanza di accesso agli atti del procedimento sanzionatorio».

A fronte di tale comunicazione, l´istante ha insistito nelle proprie richieste, rappresentando che la richiesta formulata non era un´istanza ai sensi della l. n. 241/1900, ma era una istanza di accesso civico ai sensi dell´art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 e che:

- «non si chiedono dati, neppure giudiziari, di persone fisiche. Non [si chiedono] infatti i nominativi dei sindaci o dei funzionari interessati alla vicenda ma i nomi dei comuni e non […] risulta che vi possa essere alcun tipo di problema di riservatezza nei confronti di una persona giudica, tanto più ente pubblico […]»;

- «Non si chiede di effettuare un accesso generalizzato e indefinito […] ma si chiede di conoscere l´attività della provincia su una specifica, ben definita e circostanziata attività. Altrettanto si rigetta l´idea […] che si voglia effettuare un´indagine o un controllo ispettivo, si vuole semplicemente sapere quali altri comuni hanno subito la sanzione».

La Provincia ha, in ogni caso, negato l´accesso agli atti, precisando che:

- l´istanza iniziale di accesso «non è stata formulat[a] quale "Accesso civico" ai sensi dell´art. 5 del D.lgs. 33/2013»;

- «I verbali di trasgressione, per loro natura, sono elevati a carico di persone fisiche, nel caso specifico il soggetto sanzionato è il Sindaco, mentre il Comune (persona giuridica) risponde solo come obbligato in solido al pagamento delle somme dovute (art. 6 Legge 689/81). Permangono quindi le esigenze di riservatezza che si oppongono all´ostensione di atti/informazioni che attengono alla sfera giudiziaria del sanzionato»;

- «La richiesta volta a conoscere tutti i Comuni che "hanno subito la sanzione" (analoga a quella elevata a carico del Sindaco [istante] è una richiesta generalizzata che richiede comunque un´elaborazione e che è evidentemente volta a sindacare l´operato dell´Amministrazione in uno specifico settore della propria attività. Come tale non può essere accolta».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l´altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall´articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). L´esercizio di tale diritto «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente […] e non richiede motivazione» (art. 5, comma 3).

La medesima normativa sancisce che l´accesso civico è rifiutato, fra l´altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

In tale quadro, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Sotto il profilo procedurale, inoltre, si evidenzia che «l´amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell´articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico, è previsto che «l´Autorità nazionale anticorruzione, d´intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all´articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l´Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d´intesa con il Garante, ha approvato le citate «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico di cui all´art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013».

Quanto al procedimento relativo all´accesso civico, si ricorda che il Garante deve essere sentito dal Difensore civico nel caso di ricorso a esso presentato, laddove l´accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 8; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

2. Distinzione fra accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 e dell´art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013

Con particolare riferimento al caso sottoposto all´attenzione del Garante, risulta che sia stata presentata un´istanza di accesso agli atti che è stata trattata dall´amministrazione, inizialmente, ai sensi della legge n. 241/1990 in materia di accesso ai documenti amministrativi.

Nel corso del procedimento il soggetto istante ha evidenziato che, al contrario, si trattava di un´istanza di accesso civico ai sensi dell´art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013, e ne ha precisato l´oggetto dichiarando che, rispetto all´istanza iniziale (con cui si voleva «conoscere nei confronti di quali Comuni della Provincia […] l´Amministrazione provinciale [avesse] compiuto accertamenti analoghi a quelli che hanno riguardato il [proprio] Comune, quali siano le risultanze e se siano stati avviati procedimenti di natura sanzionatoria»), non si vuole ottenere l´ostensione di dati personali di persone fisiche (quali nominativi dei sindaci o dei funzionari interessati alla vicenda) «ma i nomi dei comuni» (che sono persone giuridiche e in quanto tali non sono soggetti alle disposizioni del Codice).

Al riguardo, si richiamano, in primo luogo, le indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, laddove è evidenziato che: «L´accesso generalizzato deve essere anche tenuto distinto dalla disciplina dell´accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (d´ora in poi "accesso documentale"). La finalità dell´accesso documentale ex l. 241/90 è, in effetti, ben differente da quella sottesa all´accesso generalizzato ed è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà – partecipative e/o oppositive e difensive – che l´ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari. Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, ai fini dell´istanza di accesso ex lege 241 il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un "interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l´accesso". Mentre la legge 241/90 esclude, inoltre, perentoriamente l´utilizzo del diritto di accesso ivi disciplinato al fine di sottoporre l´amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato, oltre che quello "semplice", è riconosciuto proprio "allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico".

Dunque, l´accesso agli atti di cui alla l. 241/90 continua certamente a sussistere, ma parallelamente all´accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi.

Tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell´accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell´accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all´operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l´accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni» (par. 2.3).

3. Il caso sottoposto al Garante

Quanto alla circostanza, evidenziata dalla Provincia, che i dati riferiti alle sanzioni amministrative comminate ai Sindaci possano essere dati giudiziari, si ricorda che la definizione di «dato giudiziario», contenuta nel Codice, prevede che rientrino in tale categoria solo «i dati personali idonei a rivelare provvedimenti di cui all´articolo 3, comma 1, lettere da a) a o) e da r) a u), del d.P.R. 14 novembre 2002, n. 313, in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti, o la qualità di imputato o di indagato ai sensi degli articoli 60 e 61 del codice di procedura penale» (art. 4, comma 1, lett. g).

In base agli atti inviati ai fini dell´istruttoria al Garante dal Difensore civico regionale, la predetta circostanza non è sufficientemente documentata e non risulta, dunque, riscontrabile da questa Autorità.

Nel merito, occorre, inoltre, evidenziare che per verificare l´impatto sfavorevole che potrebbe derivare ai soggetti controinteressati dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013), l´ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche «la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere» nonché «il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l´attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati» (Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, par. 8.1).

A tal riguardo, la fattispecie sottoposta all´attenzione del Garante si segnala per la circostanza che i soggetti controinteressati nel procedimento relativo di accesso civico rivestono incarichi pubblici.

Il ruolo ricoperto nella vita pubblica dai Sindaci, la connessa funzione pubblica esercitata e l´attività di pubblico interesse svolta, sono elementi che devono essere tenuti in considerazione al fine di verificare una "reale" esistenza del pregiudizio – che deve essere adeguatamente motivato – alla protezione dei dati personali di soggetti titolari di incarichi istituzionali (art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013).

In relazione a questo profilo, tuttavia, va rilevato, che sotto l´aspetto procedurale, diversamente da quanto previsto dalla disciplina in materia di accesso civico, non risulta dagli atti che siano stati coinvolti nel procedimento relativo all´accesso civico i soggetti controinteressati, ossia i Sindaci destinatari delle sanzioni amministrative comminate dalla Provincia (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013).

La comunicazione della richiesta di accesso civico al soggetto controinteressato ha, infatti, la funzione di consentire a quest´ultimo di intervenire eventualmente nel procedimento, presentando una motivata opposizione, laddove ritenga che dall´accoglimento dell´accesso civico possa derivare un pregiudizio concreto, fra l´altro, alla protezione dei propri dati personali, utile per le valutazioni che l´amministrazione è tenuta a effettuare. Ciò soprattutto considerando che le sanzioni amministrative comminate potevano essere state oggetto di impugnativa da parte dei relativi destinatari.

In tali circostanze, si deve ritenere che il mancato coinvolgimento dei soggetti controinteressati e delle loro eventuali osservazioni, le carenze istruttorie evidenziate e l´eccessiva sinteticità della motivazione contenuta nel provvedimento di riscontro fornito dalla Provincia all´istanza di accesso in relazione alla reale esistenza del pregiudizio alla protezione dei dati personali di soggetti titolari di incarichi istituzionali, non permettono al Garante di esprimersi sul provvedimento di diniego dell´accesso civico alla documentazione richiesta.

In merito, si ricorda che anche nelle Linee guida dell´Anac in materia di accesso civico è indicato che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all´esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all´esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l´amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione, tanto più necessaria in una fase sicuramente sperimentale quale quella che si apre con le prime richieste di accesso. La motivazione serve all´amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell´accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell´amministrazione» (parr. 4.2, 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all´accesso generalizzato», n. 13).

Per tutti i motivi sopra esposti, in relazione ai profili di competenza in materia di protezione dei dati personali, ferma restando ogni ulteriore valutazione dell´amministrazione rispetto a diversi motivi di diniego, si ritiene opportuno che la Provincia – ai sensi della normativa vigente e delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico – rivaluti la richiesta di accesso civico ai dati richiesti, fornendo nella risposta una motivazione congrua e completa rispetto all´esistenza o meno del limite di cui all´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Tale valutazione, previo coinvolgimento dei soggetti controinteressati, deve essere condotta rispetto ai singoli atti richiesti, alla luce delle indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico (par. 8.1.) considerando quale elemento in senso favorevole all´ostensione il ruolo, la funzione pubblica e l´attività di pubblico interesse esercitata dai Sindaci cui si riferiscono i predetti dati, al fine di verificare una "reale" esistenza del pregiudizio alla protezione dei dati personali di soggetti titolari di incarichi istituzionali. Dovrà parimenti essere valutata la natura dei dati personali richiesti e la loro reale riconducibilità, non riscontrabile in questa sede, alla categoria dei dati giudiziari (art. 4, comma 1, lett. g), del Codice): in caso affermativo tali informazioni dovranno essere soggette ad oscuramento.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Difensore regionale della Lombardia, ai sensi dell´art. 5, comma 8, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 12 aprile 2018

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Califano

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia