[doc. web n. 10104889]

Parere su istanza di accesso civico - 30 maggio 2024

Registro dei provvedimenti
n. 332 del 30 maggio 2024

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

VISTO il Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27/4/2016, «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)» (di seguito “RGPD”);

VISTO l’art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30/6/2003, n. 196 (di seguito “Codice”);

VISTO l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14/3/2013, recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

VISTA la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in https://www.anticorruzione.it/-/determinazione-n.-1309-del-28/12/2016-rif.-1 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);

VISTO il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

VISTA la richiesta di parere del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’Istituto superiore di sanità (ISS), presentata ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

CONSIDERATO che il predetto art. 5, comma 7, prevede che il Garante si pronunci entro il termine di dieci giorni dalla richiesta;

RITENUTO che il breve lasso di tempo per rendere il previsto parere non permette allo stato la convocazione in tempo utile del Collegio del Garante;

RITENUTO quindi che ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 5, comma 8, del Regolamento n. 1/2000 sull’organizzazione e il funzionamento dell’ufficio del Garante, nella parte in cui è previsto che «Nei casi di particolare urgenza e di indifferibilità che non permettono la convocazione in tempo utile del Garante, il presidente può adottare i provvedimenti di competenza dell’organo, i quali cessano di avere efficacia sin dal momento della loro adozione se non sono ratificati dal Garante nella prima riunione utile, da convocarsi non oltre il trentesimo giorno» (in www.gpdp.it, doc. web, n. 1098801);

Vista la documentazione in atti;

PREMESSO

Con nota in atti il RPCT dell’ISS ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 33/2013, in ordine a un provvedimento di diniego di un’istanza di accesso civico.

Dall’istruttoria è emerso che è stata presentata una richiesta di accesso civico avente a oggetto i «dati contenuti nei database di mortalità gestiti dall’ISS, chiedendo che siano forniti, in forma aggregata e in conformità a quanto previsto dal Garante della Privacy, i dati relativi ai soggetti, ai quali sia stata somministrata la prima dose di una qualunque tipologia di vaccino anti Covid19 nel periodo 27/12/2020 - 26/12/2023 e che siano deceduti entro il 09/01/2024 per qualunque motivo, non necessariamente riconducibile alla somministrazione del vaccino».

Per dimostrare che l’ISS detiene i dati richiesti, il soggetto istante ha precisato nella domanda che «l’ISS dispone, per espressa previsione normativa (art. 3, comma 7, D.L. n. 2/2021) dei dati contenuti nell’Anagrafe Nazionale Vaccini, nonché dei dati ricevuti dall’ISTAT». Ciò in quanto «ai sensi dell’art. 3, comma 7, del Decreto Legge 14 gennaio 2021 n. 2, “Per consentire lo svolgimento di attività di sorveglianza immunologica e farmacoepidemiologia, il Ministero della salute trasmette all’Istituto superiore di sanità i dati individuali relativi ai soggetti cui è somministrata la vaccinazione anti SARS-CoV-2 contenuti nell’Anagrafe Nazionale Vaccini”» e presso l’ISS «è disponibile il database della mortalità per causa, quale parte del Programma Statistico Nazionale (ISS-00013 - “La mortalità per causa in Italia”)». Di conseguenza, nella domanda di accesso si sostiene che «l’ISS è in possesso dei dati relativi ai decessi (intervenuti per qualunque ragione, e non quale evento avverso) nonché dei dati relativi alle somministrazioni dei vaccini, tra loro facilmente collegabili tramite l’uso del codice fiscale quale parametro univoco». Il soggetto istante ha altresì precisato che «in nessun rapporto oggi disponibile al pubblico è possibile rinvenire il numero dei soggetti deceduti in correlazione allo status vaccinale».

L’ISS ha rigettato l’istanza di accesso civico, rappresentando, fra l’altro, che:

- «l’ISS non detiene la titolarità dei flussi di dati oggetto della richiesta. Infatti, la titolarità del trattamento dell’Anagrafe Nazionale Vaccini è in capo al Ministero della salute ai sensi dell’art. 5 del D.lgs. 17 settembre 2018 e all’ISS è solamente consentito l’accesso ai dati individuali relativi ai soggetti cui è somministrata la vaccinazione anti SARS-COV-2 contenuti nell’Anagrafe Nazionale Vaccini al fine di svolgere esclusivamente “… attività di sorveglianza immunologica e farmaco-epidemiologica”, ai sensi dell’art. 7 del Decreto Legge 14 gennaio 2021 n. 2»;

- «Parimenti, la titolarità del trattamento dati di mortalità per causa di morte è in capo all’Istat che esegue l’Indagine sui decessi e cause di morte a partire dalle certificazioni delle cause di morte effettuate dai medici (DPR 285 del 1990), che devono essere fatte pervenire agli Uffici di Stato Civile dei Comuni. L’ISS è competente a conoscere i dati di mortalità, trasmessi dall’ISTAT, nell’ambito del Programma Statistico Nazionale (PSN), in quanto l’ISS partecipa al Sistema Statistico Nazionale (Sistan) che è la rete di soggetti pubblici e privati che fornisce al Paese e agli organismi internazionali l’informazione statistica ufficiale, per fornire indicazioni e informazioni di salute pubblica alle istituzioni (centrali e locali), agli operatori sanitari e ai cittadini»;

- «In ogni caso, si fa presente che i dati di mortalità ad oggi disponibili si estendono fino all’anno 2021»;

- «L’Ente [i.e. l’ISS], peraltro, per ottenere i dati nella forma richiesta, seppur “in forma aggregata”, dovrebbe procedere ad un’attività di linkage tra i dati detenuti nelle due differenti fonti informative utilizzando, quale comune denominatore univoco, il codice fiscale del medesimo soggetto, prima vaccinato e poi deceduto. Pertanto, qualora l’Istituto effettuasse l’attività di linkage tra i due distinti database sopra richiamati, secondo la modalità anzidetta, agirebbe in violazione della normativa in materia di protezione dei dati personali, poiché opererebbe un trattamento di dati personali eccedente rispetto alle finalità per le quali, ad oggi, è autorizzato a riceverli e trattarli»;

- «Tale attività di linkage, inoltre, determinerebbe in capo all’Amministrazione un’attività di rielaborazione, in quanto non sarebbe possibile fornire i dati richiesti attraverso una semplice operazione di interrogazione» e «l’amministrazione adita non [sarebbe] tenuta a rielaborare informazioni in suo possesso per rispondere ad una richiesta di accesso generalizzato, in quanto deve consentire l’accesso ai documenti, ai dati ed alle informazioni così come sono detenuti, organizzati, gestiti e fruiti. Inoltre, considerato che “l’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti”, è necessario porre l’amministrazione adita in condizione di individuare con chiarezza e precisione l’oggetto della richiesta, non essendo ammissibili domande che rivestano carattere meramente esplorativo volte soltanto a conoscere quali informazioni l’amministrazione detenga».

Il soggetto istante, ritenendo il rifiuto non corretto e insistendo nelle proprie richieste, ha presentato al RPCT una richiesta di riesame del provvedimento di diniego dell’ISS, sostenendo, fra l’altro, che:

- «nella propria attività istituzionale l’ISS pone in essere regolarmente tale attività di studio, approfondimento e analisi (come è giusto che sia, alla luce del ruolo fondamentale dell’ISS nell’attività di farmacovigilanza) e tale attività emerge pacificamente da numerosi articoli pubblicati online», non rinvenendo, pertanto, «alcuna circostanza ostativa all’utilizzo del codice fiscale quale parametro univoco per la connessione dei database»;

- «non si ravvisa dunque alcuna circostanza ostativa all’esecuzione delle operazioni di linkage come richieste nell’istanza di accesso civico generalizzato […], posto che i dati personali, ovviamente, non saranno comunicati all’esterno, ma usati per le operazioni interne che già oggi l’ISS esegue»;

- «al momento dell’invio dei dati allo scrivente, si applicheranno i principi espressi dal Garante Privacy. Infatti, il Garante per la protezione dei dati personali ha chiarito le modalità con cui poter accedere a tali dati, tramite l’emissione di tre provvedimenti: n. 552/2023 […], n. 82/2024 […], n. 83/2024 […], con cui ha evidenziato la mera necessità di provvedere con aggregazione al fine di scongiurare il rischio di reidentificazione»;

- «la suddetta operazione di linkage, tra dati contenuti nell’ANV e database dei decessi in possesso di ISTAT, consentirebbe peraltro di avere maggiore precisione nelle analisi finora condotte negli articoli sopra menzionati [… e] l’analisi a cui è finalizzata la presente istanza è elemento nevralgico di qualsivoglia attività di farmacovigilanza, essendo il controllo della sovramortalità il primo passo da compiere per comprendere l’efficacia, ma soprattutto il rischio, connesso alla somministrazione di un farmaco»;

- «i dati contenuti in ANV si sono dimostrati carenti e anche le analisi dell’AIFA dimostrano una carenza di dati che deve essere colmata con ogni mezzo possibile; [per cui], così come già fatto in occasione delle pubblicazioni scientifiche citate, anche in questo caso appare manifesta la meritevolezza della richiesta, finalizzata a integrare i dati in possesso delle amministrazioni, a cui si è già ottenuto accesso, sebbene incompleti».

Il soggetto istante ha inoltre inviato documenti integrativi, acquisiti all’istruttoria del Garante, nei quali si ribadisce quanto già rappresentato, evidenziando, fra l’altro, l’importanza dell’acquisizione dei dati richiesti in considerazione della circostanza che «ad oggi non esiste nessun database pubblico che metta in correlazione la mortalità con lo status vaccinale» e che l’ISS in uno studio del 2023, identificato in atti, ha «dato atto che l’operazione di linkage è possibile, pur dovendo ottenere il parere del Garante Privacy». In tale studio, risulta al riguardo riportato che:

- «Per ottenere dati sui decessi completi di informazioni sullo stato vaccinale e la causa di morte, sarebbe quindi necessario incrociare banche dati di diverse istituzioni attraverso lo scambio di dati sensibili. In particolare, sarebbe necessario “incrociare” le banche dati sui decessi gestite dall’Istat e quelli sull’anagrafe vaccinale del Ministero della Salute. Questa operazione può essere svolta solo in accordo con le norme sulla protezione dei dati personali»;

- «Per poter effettuare un “linkage” fra database di varia finalità (come l’indagine sulle cause di morte, l’anagrafe vaccinale e il sistema di Sorveglianza COVID-19) ai sensi del Regolamento UE 2016/679 (Regolamento generale sulla protezione dei dati) e del D.Lgs. n. 193/2003 e ss.mm.ii è necessario un provvedimento specifico che consenta alle Istituzioni (quali ad esempio Istituto Superiore di Sanità o Istituto Nazionale di Statistica) una deroga sulla base di specifiche finalità»;

- «Tale provvedimento specifico può essere individuato nell’ambito del PSN (Programma Statistico Nazionale); il PSN è l’atto di programmazione, su base Triennale, in cui sono stabiliti i lavori statistici di interesse pubblico ed è adottato con decreto del Presidente della Repubblica (art. 13 del d.lgs. n. 322 del 1989 e s.m.i) a conclusione di un articolato iter istituzionale»

- «L’ISS, nell’ambito del PSN 2023-2025, ha proposto Il lavoro denominato “Base di dati integrata finalizzata allo studio degli effetti dell’infezione da Sars-CoV-2 e dell’impatto della vaccinazione” (Codice ISS-00074) il cui obiettivo è, mediante record linkage personale, la realizzazione di una base di dati finalizzata all’approfondimento delle conoscenze già acquisite in relazione all’infezione da SARS CoV-2 e al suo decorso clinico, sia in relazione all’assistenza territoriale che ospedaliera, con valutazione dell’impatto derivante dalla stima dell’efficacia vaccinale e della mortalità»;

- «All’esito positivo del parere del Garante sul PSN e della sua emanazione ufficiale, l’ISS sarà in grado di effettuare il linkage di cui trattasi, nonché di rendere pubblici i risultati di tale studio».

OSSERVA

1. Introduzione

In via preliminare, si rileva che il soggetto ha avanzato una richiesta di accesso civico ai dati contenuti nei database di mortalità gestiti dall’ISS, collegati - tramite l’uso del codice fiscale quale parametro univoco - ai dati relativi a coloro ai quali sia stata somministrata la prima dose di una qualunque tipologia di vaccino anti Covid19 nel periodo 27/12/2020 - 26/12/2023 e che siano deceduti entro il 09/01/2024 per qualunque motivo, non necessariamente riconducibile alla somministrazione del vaccino. L’istante ha chiesto, altresì che i dati siano forniti in forma aggregata. Ciò in quanto non risulta che attualmente sia disponibile al pubblico alcuna informativa nella quale si possa rinvenire il numero dei soggetti deceduti in correlazione allo status vaccinale.

2. Rinvio ai precedenti del Garante e peculiarità del caso in esame

La questione dell’accesso civico generalizzato ai dati vaccinali è stata esaminata più di una volta, sotto diversi profili, da questa Autorità in precedenti pareri alle cui motivazioni si rinvia integralmente, anche con riferimento al regime di accessibilità delle anagrafi dei vaccini in forma anonima e aggregata (cfr. pareri n. 265 del 9/5/2024, in corso di pubblicazione; n. 82 del 22/2/2024, cit.; n. 83 del 22/2/2024, cit.; n. 469 del 12/10/2023, in www.gpdp.it, doc. web n. 9956589; n. 552 del 27/11/2023, ivi, doc. web n. 9967883; n. 466 del 5/10/2023, ivi, doc. web n. 9953563).

In tale contesto, la nuova domanda di accesso civico del soggetto istante ha a oggetto sempre dati vaccinali, ma detenuti da un soggetto diverso rispetto ai titolari delle predette anagrafi vaccinali, ossia l’Istituto superiore di sanità, al quale tali dati sono comunicati per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali.

L’ISS, come previsto dall’art. 9 del d. lgs. n. 419 del 29/10/1999 e dal relativo regolamento di organizzazione (adottato con d.P.R. n. 70 del 20/01/2001), svolge funzioni di ricerca, di sperimentazione, di controllo e di formazione per quanto concerne la salute pubblica.

La domanda di accesso civico presentata ha a oggetto, come sopra anticipato, i dati di mortalità contenuti nei database gestiti dall’ISS relativi ai soggetti ai quali sia stata somministrata la prima dose di una qualunque tipologia di vaccino anti Covid19 (fra il 27/12/2020 e il 26/12/2023) e che siano deceduti entro la data del 9/1/2024 (indipendentemente dalla causa di morte).

Posta in questi termini la questione, si tratterebbe quindi di meri dati di tipo numerico e aggregato che, come tali, non sarebbero personali. Per cui secondo i precedenti pareri di questa Autorità (citati dal soggetto richiedente l’accesso civico) non vi dovrebbero essere ostacoli alla possibilità di consentire l’accesso civico a dati anonimi e aggregati, senza fornire elementi che consentano la re-identificazione a posteriori dei soggetti interessati (cfr. i già citati pareri nn. 82 e 83 del 22/2/2024 e i precedenti in essi richiamati). In tale contesto, quindi, spetterebbe all’ISS – su cui, in base al principio di accountability/«responsabilizzazione» del titolare del trattamento – grava la valutazione in concreto in ordine alla natura identificativa dei dati richiesti e al rischio di re-identificazione dei soggetti interessati (art. 5, par. 2, e 24 del RGPD), analizzare la possibilità di comunicare dati adeguati a evitare ogni singolarità, secondo criteri idonei di aggregazione. Ciò tenendo conto anche della possibilità per il soggetto istante (ma, dato il regime di pubblicità propria dell’accesso civico, anche per soggetti terzi) di incrociare e raffrontare i dati ottenuti con altre informazioni ausiliarie già possedute, conosciute o contenute in ulteriori banche dati o in dati statistici (cfr. anche parere n. 87 del 19/5/2020, doc. web n. 9370217 con particolare riferimento alle indicazioni fornite sulle tecniche di aggregazione dei dati utili per escludere il rischio di re-identificazione degli interessati).

Tuttavia, la particolarità del caso in esame risiede nella circostanza che l’Istituto superiore di sanità ha dichiarato di non detenere i dati di mortalità riferiti ai soggetti ai quali sia stata somministrata la prima dose di una qualunque tipologia di vaccino anti Covid19, così come richiesti, in quanto non avrebbe la possibilità di effettuare una semplice operazione di interrogazione. Per fornirli dovrebbe, invece, effettuare delle specifiche operazioni di trattamento ed elaborazione di dati personali di tutti gli italiani da esso detenuti, contenuti in due diverse fonti/banche dati a cui ha accesso per finalità diverse.

Nello specifico, secondo quanto dichiarato, l’ISS per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali raccoglie infatti – da un lato – i dati individuali relativi ai soggetti cui è somministrata la vaccinazione anti SARS-COV-2 contenuti nell’Anagrafe Nazionale Vaccini del Ministero della salute (al fine di svolgere attività di sorveglianza immunologica e farmaco-epidemiologica ai sensi dell’art. 3, comma 7 del d.l. n. 2/2021) e – dall’altro – i dati di mortalità, trasmessi dall’ISTAT nell’ambito del Programma Statistico Nazionale (PSN), in quanto soggetto partecipante al Sistema Statistico Nazionale (Sistan) per le previste finalità statistiche (es.: fornire l’informazione statistica ufficiale, fornire indicazioni e informazioni di salute pubblica alle istituzioni centrali e locali, agli operatori sanitari e ai cittadini. Cfr. al riguardo il lavoro statistico ISS-00013 «La mortalità per causa in Italia»).

Pertanto, come risulta dagli atti, «per ottenere i dati nella forma richiesta, seppur “in forma aggregata”, [l’ISS] dovrebbe procedere ad un’attività di linkage tra i dati detenuti nelle due differenti fonti informative utilizzando, quale comune denominatore univoco, il codice fiscale del medesimo soggetto, prima vaccinato e poi deceduto». Secondo l’ISS l’effettuazione di tale attività di linkage tra i due distinti database sopra richiamati, nella modalità descritta, comporterebbe una violazione della normativa in materia di protezione dei dati personali, poiché sarebbe costretto a mettere in atto un trattamento di dati personali eccedente rispetto alle finalità per le quali, secondo la disciplina di settore vigente, è autorizzato a riceverli e trattarli.

Tale assunto è contestato dal soggetto istante che, al contrario, ritiene tale trattamento legittimo in quanto già effettuato dall’ISS in alcuni studi (cfr. quanto riportato nell’istanza di riesame) ed esigibile tramite l’istituto dell’accesso civico generalizzato per le finalità di controllo descritte nell’istanza di accesso e ribadite in quella di riesame.

3. La disciplina relativa al trattamento di dati personali per finalità di statistica ufficiale e all’accesso ai dati elementari raccolti per tali finalità

Nel contesto descritto, quanto ai profili di competenza di questa Autorità e alle eccezioni sollevate dai soggetti coinvolti nel procedimento di accesso civico in materia di protezione dei dati personali, occorre soffermarsi sul particolare regime di trattamento e accessibilità dei dati contenuti nei database di mortalità gestiti dall’ISS, detenuti per finalità statistiche nell’ambito del PSN in quanto organismo SISTAN.

In ambito statistico, occorre in primo luogo richiamare le disposizioni di settore del Codice che pongono il divieto di utilizzo dei dati personali trattati a fini statistici o di ricerca scientifica sia «per prendere decisioni o provvedimenti relativamente all’interessato» che «per trattamenti di dati per scopi di altra natura» (art. 105, comma 1; ma cfr., amplius, le disposizioni contenute nella parte II, titolo VII, capo III, del Codice, nonché l’art. 6-bis, comma 4, del d. lgs. n. 322 del 6/9/1989), nonché quelle del RGPD che, nel settore in esame, prevedono specifiche limitazioni anche con riferimento all’esercizio, da parte degli interessati, degli stessi “diritti in materia di protezione dei dati personali”, tra cui il “diritto di accesso ai dati” di cui all’art. 15 del RGPD (cfr. quanto previsto in tal senso dall’art. 89, par. 2).

A ciò si aggiungono le specifiche disposizioni contenute nel d. lgs. n. 322/1989, laddove stabiliscono, in particolare, che:

- «I soggetti che fanno parte o partecipano al Sistema statistico nazionale possono raccogliere ed ulteriormente trattare i dati personali necessari per perseguire gli scopi statistici previsti dal presente decreto, dalla legge o dalla normativa comunitaria, qualora il trattamento di dati anonimi non permetta di raggiungere i medesimi scopi» (art. 6-bis, comma 1):
- «Per i trattamenti di dati personali, compresi quelli di cui all’articolo 9 del regolamento (UE) 2016/679 […], effettuati per fini statistici di interesse pubblico rilevante ai sensi dell’articolo 2-sexies, comma 2, lettera cc), del codice in materia di protezione dei dati personali, […] in conformità all‘articolo 108 del medesimo codice, nel programma statistico nazionale sono specificati i tipi di dati, le operazioni eseguibili e le misure adottate per tutelare i diritti fondamentali e le libertà degli interessati, qualora non siano individuati da una disposizione di legge o di regolamento. Il programma statistico nazionale, adottato sentito il Garante per la protezione dei dati personali, indica le misure tecniche e organizzative idonee a garantire la liceità e la correttezza del trattamento, con particolare riguardo al principio di minimizzazione dei dati, e, per ciascun trattamento, le modalità, le categorie dei soggetti interessati, le finalità perseguite, le fonti utilizzate, le principali variabili acquisite, i tempi di conservazione e le categorie dei soggetti destinatari dei dati […]» (art. 6-bis¸ comma 1-bis; al riguardo, cfr. altresì l’art. 4-bis delle Regole deontologiche per trattamenti a fini statistici o di ricerca scientifica effettuati nell’ambito del Sistema statistico nazionale, adottate ai sensi dell’art. 106 del Codice, Allegato A.4 al Codice stesso).

Il Programma statistico nazionale (PSN) e in particolare quello relativo al triennio 2020-2022 attualmente in vigore (sul quale il Garante si è espresso con parere n. 261 del 10/12/2020, doc. web 9520567), prevede, tra i lavori statistici effettuati nel rispetto della citata disciplina, il lavoro sopra citato ISS-00013 «La mortalità per causa in Italia», di titolarità dell’ISS che a sua volta utilizza dati provenienti dal lavoro IST-00095 «Indagine su Decessi e Cause di morte» di titolarità dell’ISTAT.

Inoltre, il Programma statistico nazionale 2023-2025 (il cui iter di approvazione è ancora in corso) contiene – come riportato dall’ISS nello studio del 2023, citato dal soggetto istante nella documentazione integrativa inviata al Garante ai fini dell’istruttoria di cui nelle premesse – il lavoro denominato «Base di dati integrata finalizzata allo studio degli effetti dell’infezione da Sars-CoV-2 e dell’impatto della vaccinazione» (ISS-00074). Il Garante ha fornito parere sul citato PSN 2023-2025 con provv. n. 523 del 16/11/2023 (doc. web n. 9966570), rilevando, fra l’altro, proprio con riferimento al «lavoro IST-00095- Indagine su Decessi e Cause di morte» sopra citato, che «il lavoro statistico in esame include il trattamento di dati relativi alla salute, [per cui] si ritiene necessario che l’Istituto rivaluti la necessità di diffondere le variabili in forma disaggregata […] rende[ndole] disponibili in tale formato solo ai ricercatori, anche estranei all’ambito Sistan, nelle forme e sulla base dei canali previsti dalla normativa vigente […] (art. 5-ter del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 e delle Linee guida per l’accesso a fini scientifici ai dati elementari del Sistan, adottate dal Comitato di indirizzo e coordinamento dell’informazione statistica-COMSTAT), ovvero motivi tale esigenza in termini più chiari e rigorosi secondo i principi di minimizzazione dei dati e di responsabilizzazione […]».

Occorre, infatti, ricordare che il menzionato art. 5-ter, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 33/2013 introduce all’interno della stessa disciplina statale in materia di trasparenza, nell’ambito degli istituti di accesso e partecipazione, una specifica normativa per l’«Accesso per fini scientifici ai dati elementari raccolti per finalità statistiche».

Si tratta di una disciplina di settore, in base alla quale «Gli enti e uffici del Sistema statistico nazionale ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, di seguito Sistan, possono consentire l’accesso per fini scientifici ai dati elementari, privi di ogni riferimento che permetta l‘identificazione diretta delle unità statistiche, raccolti nell’ambito di trattamenti statistici di cui i medesimi soggetti siano titolari, a condizione che:

a) l’accesso sia richiesto da ricercatori appartenenti a università, enti di ricerca e istituzioni pubbliche o private o loro strutture di ricerca, inseriti nell’elenco redatto dall’autorità statistica dell’Unione europea (Eurostat) o che risultino in possesso dei requisiti stabiliti ai sensi del comma 3, lettera a), a seguito di valutazione effettuata dal medesimo soggetto del Sistan che concede l’accesso e approvata dal Comitato di cui al medesimo comma 3;

b) sia sottoscritto, da parte di un soggetto abilitato a rappresentare l’ente richiedente, un impegno di riservatezza specificante le condizioni di utilizzo dei dati, gli obblighi dei ricercatori, i provvedimenti previsti in caso di violazione degli impegni assunti, nonché le misure adottate per tutelare la riservatezza dei dati;

c) sia presentata una proposta di ricerca e la stessa sia ritenuta adeguata, sulla base dei criteri di cui al comma 3, lettera b), dal medesimo soggetto del Sistan che concede l’accesso. Il progetto deve specificare lo scopo della ricerca, il motivo per il quale tale scopo non può essere conseguito senza l’utilizzo di dati elementari, i ricercatori che hanno accesso ai dati, i dati richiesti, i metodi di ricerca e i risultati che si intendono diffondere. Alla proposta di ricerca sono allegate dichiarazioni di riservatezza sottoscritte singolarmente dai ricercatori che avranno accesso ai dati. È fatto divieto di effettuare trattamenti diversi da quelli previsti nel progetto di ricerca, conservare i dati elementari oltre i termini di durata del progetto, comunicare i dati a terzi e diffonderli, pena l’applicazione della sanzione di cui all‘articolo 166, comma 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196».

Inoltre, ai sensi della medesima disciplina, i «dati elementari di cui al comma 1, tenuto conto dei tipi di dati nonché dei rischi e delle conseguenze di una loro illecita divulgazione, sono messi a disposizione dei ricercatori sotto forma di file a cui sono stati applicati metodi di controllo al fine di non permettere l’identificazione dell’unità statistica. In caso di motivata richiesta, da cui emerga la necessità ai fini della ricerca e l’impossibilità di soluzioni alternative, sono messi a disposizione file a cui non sono stati applicati tali metodi, purché l’utilizzo di questi ultimi avvenga all’interno di laboratori costituiti dal titolare dei trattamenti statistici cui afferiscono i dati, accessibili anche da remoto tramite laboratori organizzati e gestiti da soggetto ritenuto idoneo e a condizione che il rilascio dei risultati delle elaborazioni sia autorizzato dal responsabile del laboratorio stesso, che i risultati della ricerca non permettano il collegamento con le unità statistiche, nel rispetto delle norme in materia di segreto statistico e di protezione dei dati personali, o nell’ambito di progetti congiunti finalizzati anche al perseguimento di compiti istituzionali del titolare del trattamento statistico cui afferiscono i dati, sulla base di appositi protocolli di ricerca sottoscritti dai ricercatori che partecipano al progetto, nei quali siano richiamate le norme in materia di segreto statistico e di protezione dei dati personali» (art. 5-ter, comma 2, d. lgs. n. 33/2013).

4. Valutazioni sulla richiesta di rielaborazione tramite l’accesso civico generalizzato dei dati detenuti dall’ISS nel caso in esame

La disciplina in materia statistica sopra descritta e, in particolare, quella contenuta nell’art. 5-ter del d. lgs. n. 33/2013 sull’«Accesso per fini scientifici ai dati elementari raccolti per finalità statistiche» risulta essere di tipo speciale rispetto a quella dell’accesso civico generalizzato (di cui all’art. 5, comma 2, del medesimo decreto), e, quindi, da esso non derogabile. Ciò anche considerando che l’accesso civico generalizzato è comunque “escluso” oltre che nei casi «di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge» anche in quelli «in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti […]» (art. 5, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013).

In tale contesto, si evidenzia che la valutazione in ordine alla legittimità delle operazioni di trattamento e dell’attività di elaborazione dei dati personali da parte dell’ISS, richieste dal soggetto istante, va effettata alla luce di quanto stabilito dalle regole vigenti in materia statistica e trattamento dei dati personali prima richiamate.

Tali regole, fra l’altro, vietano (come detto) l’utilizzo dei dati personali trattati a fini statistici o di ricerca scientifica per trattamenti di dati per scopi di altra natura (cfr. art. 105, comma 1, del Codice), come ad esempio lo svolgimento di ricerche di carattere statistico al di fuori del perimetro giuridico descritto (cfr. supra par. 3).

Alla luce del complesso delle osservazioni sopra riportate, si ritiene – ai sensi della normativa vigente applicabile al caso in esame e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico – che dagli atti non emergono elementi che consentano di discostarsi da quanto rappresentato dall’ISS nel provvedimento di diniego dell’accesso civico, laddove è precisato che tramite tale istituto non è possibile fornire il dato aggregato richiesto, in quanto per la relativa elaborazione sarebbe necessario effettuare trattamenti di dati personali non consentiti nel contesto considerato. Ciò in quanto la richiesta del soggetto istante implica l’effettuazione di trattamenti che comportano, infatti, in un’attività di raffronto/associazione (linkage), tramite il codice fiscale dei soggetti interessati (utilizzato come comune denominatore univoco), tra i dati relativi alle somministrazioni di vaccini anti Covid (che l’ISS acquisisce dall’Anagrafe nazionale vaccini del Ministero della salute per finalità di sorveglianza immunologica e farmaco-epidemiologica) e i dati a cui l’ISS ha accesso (e che tratta) per fini statistici nell’ambito del PSN e del SISTAN, i quali pertanto non sono utilizzabili «per trattamenti di dati per scopi di altra natura» ai sensi dell’art. 105, comma 1, del Codice.

Si prende però atto delle esigenze conoscitive rappresentate dal soggetto istante che ritiene, invece, necessario effettuare la suddetta operazione di linkage, tra dati contenuti nell’ANV e il database dei decessi in possesso dell’ISS acquisito dall’ISTAT, allo scopo di poter ottenere «maggiore precisione nelle analisi finora condotte», in quanto l’«analisi a cui è finalizzata [l’]istanza [di accesso civico] è elemento nevralgico di qualsivoglia attività di farmacovigilanza, essendo il controllo della sovramortalità il primo passo da compiere per comprendere l’efficacia, ma soprattutto il rischio, connesso alla somministrazione di un farmaco», in un contesto in cui «i dati contenuti in ANV si sono dimostrati carenti e anche le analisi dell’AIFA dimostrano una carenza di dati che deve essere colmata con ogni mezzo possibile […]».

Per come descritto, lo scopo rappresentato dall’istante appare legato all’esigenza di elaborare una statistica sulla base dell’incrocio dei dati sopra richiamati e contenuti nelle citate differenti fonti informative, circoscrivendo l’ambito di osservazione a un determinato periodo di tempo. Al riguardo, si osserva che lo stesso ISS ha dichiarato, nel citato studio del 2023, di avere proposto «nell’ambito del PSN 2023-2025, […] Il lavoro “Base di dati integrata finalizzata allo studio degli effetti dell’infezione da Sars-CoV-2 e dell'impatto della vaccinazione” (Codice ISS-00074) il cui obiettivo è, mediante record linkage personale, la realizzazione di una base di dati finalizzata all’approfondimento delle conoscenze già acquisite in relazione all’infezione da SARS CoV-2 e al suo decorso clinico, sia in relazione all’assistenza territoriale che ospedaliera, con valutazione dell’impatto derivante dalla stima dell’efficacia vaccinale e della mortalità» e che «All’esito positivo del parere del Garante sul PSN e della sua emanazione ufficiale, l’ISS sarà in grado di effettuare il linkage di cui trattasi, nonché di rendere pubblici i risultati di tale studio», con ciò assicurando altresì al progetto un elevato standard di scientificità conforme alla disciplina di settore (cfr. European Data Protection Supervisor (EDPS), Preliminary Opinion on data protection and scientific research, del 6/1/2020).

In ogni caso, al di là del lavoro dell’ISS nell’ambito del PSN 2023-2025, alla luce delle esigenze descritte dal soggetto istante, si ricorda che chiunque intenda effettuare ricerche statistiche attraverso l’uso di informazioni raccolte o prodotte da un soggetto appartenente al SISTAN nello svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, deve rispettare la disciplina speciale di settore contenuta nell’art. 5-ter del d. lgs. n. 33/2013, che prevede la ricorrenza di specifici presupposti soggettivi e oggettivi (ad esempio l’essere ricercatori in possesso di determinati requisiti, l’esistenza di un progetto ricerca previa sottoscrizione di un impegno di riservatezza etc.), nonché il rispetto delle modalità e dei limiti ivi stabiliti.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Istituto superiore di sanità, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 30 maggio 2024

IL PRESIDENTE
Stanzione