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Disciplina delle modalità e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi - 23 marzo 2006 [1259632]

[doc. web n. 1259632]

Disciplina delle modalità e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi - 23 marzo 2006

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del prof. Francesco Pizzetti, presidente, del dott. Giuseppe Chiaravalloti, vice presidente, del dott. Mauro Paissan e del dott. Giuseppe Fortunato, componenti e del dott. Giovanni Buttarelli, segretario generale;

Vista la richiesta di parere della Presidenza del Consiglio dei ministri;

Visto l´articolo 23, comma 2, della legge 11 febbraio 2005, n. 15, recante modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241;

Visto l´articolo 154, commi 4 e 5, del Codice in materia di protezione dei dati personali (d.lg. 30 giugno 2003, n. 196);

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell´Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell´art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore il prof. Francesco Pizzetti;

PREMESSO:

La Presidenza del Consiglio dei ministri ha chiesto il parere del Garante su uno schema di regolamento recante la disciplina delle modalità e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Il regolamento, adottato ai sensi dell´articolo 23 della legge 11 febbraio 2005, n. 15, di modifica ed integrazione della legge n. 241 del 1990, mira a sostituire integralmente le disposizioni di cui al decreto 27 giugno 1992, n. 352, al fine di adeguare le vigenti norme regolamentari in materia ai principi introdotti dalla legge n. 15/2005.

OSSERVA:

1. Premessa
Il regolamento in esame interviene su un tema di particolare rilievo per l´attività delle pubbliche amministrazioni e per i diritti delle persone interessate.

A livello legislativo è già tracciato un bilanciamento tra la necessità di assicurare un adeguato livello di trasparenza per i cittadini e le garanzie a tutela di importanti interessi pubblici e di diritti e libertà fondamentali degli interessati. Ciò, sia nelle disposizioni della legge n. 241/1990 modificate lo scorso anno, sia nel Codice in materia di protezione dei dati personali, il quale contempera espressamente in più punti le varie forme di accesso a dati e documenti, le cautele specifiche per i dati sensibili, nonché le diverse garanzie per il cittadino sui piani amministrativo e giurisdizionale.

L´Autorità formula alcune considerazioni relativamente alle disposizioni regolamentari che attengono più da vicino alla protezione dei dati personali contenuti nei documenti.

2. Tutela dei "controinteressati"
Si ravvisa la necessità di prevedere che la comunicazione da parte della pubblica amministrazione ai soggetti controinteressati all´accesso della circostanza che è stata presentata un´istanza di accesso, cui essi possono opporsi (art. 3, comma 1, dello schema), possa avvenire anche per via telematica.

Tale previsione appare necessaria per rispettare le disposizioni del Codice dell´amministrazione digitale che sanciscono il diritto dei cittadini all´uso delle tecnologie dell´informazione e della comunicazione da parte delle p.a., sia per l´accesso ai documenti, sia in termini più generali (artt. 3 e 4 d.lg. 7 marzo 2005, n. 82). Appare, inoltre, opportuna considerata la disposizione dello schema che obbliga le amministrazioni ad assicurare che l´esercizio del diritto di accesso ai documenti avvenga anche per via telematica (art. 13).

Suscita, poi, perplessità la previsione che l´inoltro della copia dell´istanza di accesso ai controinteressati, da allegare all´avviso di deposito della richiesta di accesso, possa avvenire via fax, senza alcuna specificazione della cautele da adottare, in questo caso, al fine di garantire la necessaria riservatezza (art. 3, comma 1, dello schema). L´istanza (che in altri articoli è definita "richiesta") di accesso deve motivare in dettaglio i presupposti che giustificano l´interesse diretto, concreto ed attuale del soggetto che ha chiesto di accedere al documento (art. 2, comma 1), e può comportare altresì il coinvolgimento di numerosi controinteressati. Rispetto al plico raccomandato e alla posta elettronica, il fax non assicura sempre la medesima confidenzialità prima di pervenire al controinteressato. Si pone quindi la necessità di bilanciare meglio l´esigenza di speditezza del procedimento di accesso con la riservatezza del richiedente l´accesso che non va esposta oltre misura.

Sotto altro profilo, l´art. 3, comma 1, richiede una precisazione nella parte in cui prevede l´individuazione, da parte della p.a., dei controinteressati ("…la pubblica amministrazione…qualora individui soggetti controinteressati,…"). Poiché "l´accoglimento della domanda di accesso a un documento comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento" (art. 7, comma 3), e poiché i medesimi controinteressati possono opporsi anche a questo –o solo a questo- accesso "derivato", occorre specificare nello stesso art. 3, comma 1, che la predetta individuazione dei controinteressati va fatta tenendo conto, appunto, anche del possibile accesso a tali altri documenti (e, comunque, specificando tale eventualità ai controinteressati).

3. Presentazione e valutazione della richiesta di accesso
La previsione secondo cui il diritto di accesso può essere esercitato con richiesta all´ufficio competente a formare l´atto conclusivo del procedimento, o a detenerlo stabilmente (art. 5, comma 1), deve essere coordinata espressamente con le vigenti disposizioni di legge che obbligano le p.a. a garantire che il diritto di accesso possa essere esercitato anche per il tramite degli uffici per le relazioni con il pubblico (v. art. 11, comma 6, l. 30 marzo 2001, n. 165; art. 8, comma 2, lett. a), l. 7 giugno 2000, n. 150).

In secondo luogo, i due commi che prevedono la necessità di un accesso formale, anziché solo informale, qualora la p.a. riscontri la presenza di controinteressati (artt. 5, comma 5, e 6, comma 1), si sovrappongono con alcune inopportune sfumature e potrebbe, quindi, essere opportuno riunirli in un unico comma.

4. Differimento dell´accesso
Nell´articolo 9, comma 2, che individua i casi in cui è consentito il differimento dell´accesso, appare più appropriato l´uso della locuzione: "specifiche esigenze", in luogo delle parole "esigenze di riservatezza", considerato anche il fine, esplicitato nella disposizione, di non compromettere il buon andamento dell´azione amministrativa.

5. Documenti sottratti all´accesso
Appare infine opportuna una modifica formale della disposizione che mira a disciplinare i casi di esclusione del diritto di accesso (art. 10, comma 1).

Infatti, alcuni casi di sottrazione, tra cui quello di tutela della salvaguardia della vita privata e della riservatezza, possono essere previsti dalle amministrazioni solo se un regolamento governativo, come quello in esame, li abbia previsti preventivamente (si veda quanto dispone l´art. 24, comma 6, l. n. 241/1990, a differenza di quanto previsto dal relativo comma 2). Appare pertanto opportuno che la prima parte del predetto art. 10, comma 1, sia riformulata in senso "positivo" ("I documenti possono essere sottratti all´accesso quando l´accesso medesimo…"), in modo da rendere meglio evidente che l´odierno regolamento ha, appunto,  "previsto" anche questi casi.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE:

esprime parere favorevole sullo schema di regolamento, a condizione che lo schema medesimo sia modificato prevedendo, nei termini di cui ai precedenti punti 2, 3, 4 e 5:

  • la possibilità dei controinteressati di opporsi all´accesso anche per via telematica (punto 2);
  • che l´inoltro ai controinteressati della copia dell´istanza di accesso possa avvenire via fax solo in presenza di idonee cautele a garanzia della riservatezza (punto 2);
  • espressamente che l´individuazione dei controinteressati sia effettuata tenendo conto anche del possibile accesso a documenti diversi da quello oggetto di richiesta, richiamati nello stesso e appartenenti al medesimo procedimento, specificando tale eventualità ai controinteressati (punto 2);
  • che l´accesso possa essere esercitato anche per il tramite degli uffici per le relazioni con il pubblico (punto 3);
  • la riunione delle due disposizioni che prevedono l´accesso formale in caso di presenza di controinteressati (punto 3);
  • che il differimento dell´accesso può essere disposto, fra l´altro, per specifiche esigenze dell´amministrazione in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell´azione amministrativa, anziché per esigenze di riservatezza (punto 4);
  • espressamente che il regolamento prevede anche i casi di esclusione del diritto di accesso di cui all´art. 24, comma 6, della legge n. 241/1990 (punto 5).

Roma, 23 marzo 2006

IL PRESIDENTE
Pizzetti

IL RELATORE
Pizzetti

IL SEGRETARIO GENERALE
Buttarelli